大洋渔业开发有限公司用地、北至海滩、南至长堤路，即04557号土地证项下除去两次转让给徐耀全、吴纪茂的土地以外的全部土地。抵押权人儋州农行在该转让协议书及补充协议上签字。儋州市政府根据大洋公司与高忠琼、林德祥签订的土地使用权转让协议于2004年7月21日给高忠琼、林德祥颁发了儋国用(白马井)第11700号《国有土地使用证》(以下简称11700号土地证)。

　　高忠琼、林德祥取得土地使用证后，于2004年8月4日组织人员将渔船修造厂的部分厂房拆除而引起纠纷。2004年8月5日，徐耀全、吴纪茂以其享有优先购买权为由，向儋州市人民法院提起民事诉讼，请求确认大洋公司与高忠琼、林德祥之间签订的土地使用权转让协议无效。徐耀全、吴纪茂又于2004年9月8日向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销儋州市政府给高忠琼、林德祥颁发的11700号土地证。

　　另查明，已生效的(2006)海南民三终字第73号民事判决书已确认了进发船厂与徐耀全、吴纪茂签订的《承包船厂协议书》有效;已生效的(2006)海南民二终字第431号民事判决书认定：大洋公司为了归还借款，经抵押权人儋州农行的同意，将部分抵押土地转让给高忠琼、林德详，该土地转让为三方的真实意思表示，且不违反法律、法规的禁止性规定，应为有效协议;徐耀全、吴纪茂与船厂签订的是承包经营合同，享有的是承包经营权，并非房屋的承租权，其以承包经营权为由主张土地优先购买权，没有事实和法律依据。

　　二审庭审中，徐耀全、吴纪茂承认其现持证土地与儋州市政府给高忠琼、林德祥颁证的土地并不相邻。

　　原判认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和第三十二条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查;被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案审查的具体行政行为是儋州市政府给高忠琼、林德祥颁发的11700号土地证的合法性。审查该土地证合法性的依据是原国家土地管理局1995年12月28日颁布的《土地登记规则》。根据该登记规则第六条规定，土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核;(四)注册登记;(五)颁发或更换土地证书。儋州市政府根据高忠琼、林德祥的土地登记申请将原属大洋公司的土地使用权变更登记到高忠琼、林德祥名下，没有向法院提交变更登记之前进行地籍调查和权属审核的证据。儋州市政府依高忠琼、林德祥的申请办理土地使用权变更登记时，该土地及地上厂房是徐耀全、吴纪茂在行使经营权，徐耀全、吴纪茂对该土地厂房行使的经营权的依据是徐耀全、吴纪茂与大洋公司下属的白马井渔船修造厂于2002年5月27日签订的《承包船厂协议书》，儋州市政府作为土地登记法定管理职能部门，对申请人申请变更登记的土地权属及地上设定的其他各项权利负有审查的职责，儋州市政府在办理变更登记之前，没有进行地籍调查和权属审核，也没有征询当时行使土地厂房经营权人即徐耀全、吴纪茂的意见即给予办理变更登记，属违反法定程序。故儋州市政府给高忠琼、林德祥颁发的11700号土地证违反法定程序，依法应予撤销。

　　儋州市政府及大洋公司提出应将白马井渔船修造厂和儋州农行作为第三人参加诉讼，否则属违反诉讼程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。本案审查的是儋州市政府颁发给高忠琼、林德祥的国有土地使用证的合法性，土地使用权变更之前的土地使用权人是大洋公司而非白马井渔船修造厂，该土地使用权的变更与白马井渔船修造厂无利害关系，故无需将白马井渔船修造厂列为第三人参加诉讼;儋州农行与儋州市政府颁发给高忠琼、林德祥的国有土地使用证的合法与否也没有法律上的利害关系，申请其作为第三人参加诉讼无法律依据。故对儋州市政府和大洋公司提出的将白马井渔船修造厂和儋州农行作为第三人参加诉讼的请求不予采纳。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目之规定，判决撤销儋州市政府给高忠琼、林德祥颁发的11700号土地证。

　　上诉人儋州市政府上诉称，一、原判决认定事实不清，依法应予撤销。原判决认定11700号土地证项下土地及地上厂房是两原告在行使经营权错误。原判认定上诉人没有进行地籍调查和权属审核与事实不符，上诉人没有必要征询两原告的意见。二、原判决不合法，依法应予撤销。被上诉人在一审时，未能提供充分证据证明其对该土地享有优先购买权，未能举证证明上诉人颁发11700号土地证侵害其合法权益，属不适格原告。一审法院对此置之不理，仍作出支持被上诉人请求的判决，违反诉讼程序，依法应