缺位是指高位阶的劳动法律法规中缺少对改制处理劳动关系的统一规定，《中华人民共和国劳动法》就对对企业改制时的法律适用情况只字未提，国务院出台的各项行政法规中也鲜见关于改制处理劳动关系的规定。

　　错位是指大量低位阶的规范性文件，如部门或地方规章、地方法规、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、互不协调，往往彼此冲突，让人无所适从。举一例为证。对于国有大中型企业主辅分离辅业改制过程中原主体企业分流到国有法人控股企业的人员劳动关系的处理，原国家经贸委牵头国家七部、委、局及全国总工会共同发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）规定，“对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。” 可以看出，原国家经贸委的意见是，对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员，其与原主体企业的劳动关系并不解除，而是由改制后的企业继承原主体企业的权利义务，即通常所说的“承继模式”。但几个月后劳动和社会保障部为贯彻上述文件而制定的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》（劳社部发〔2003〕21号）对于同一情况却规定，“对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。” 显然，劳动和社会保障部对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员劳动关系的处理，采取了与原国家经贸委截然相反的态度，要求其先与原主体企业，然后再与改制后的企业建立新的劳动关系，即 “断一建一”模式。虽然这一文件也要求改制企业继续继承原主体企业劳动合同约定的权利义务，但劳动关系的“一断一建”，必然会产生支付经济补偿、本单位工作年限中断等与“承继模式”迥然不同的法律后果。对于同一个法律问题竟然出现如此不统一的规定和解释，这不能不说是一种法治的悲哀。

　　（二）思想认识不统一

　　法规政策缺位和错位的后果就是实践中没有统一的规则可以参照，从而导致不同的企业乃至主管部门在改制处理劳动关系时遵循的指导思想五花八门。

　　改制实际上就是企业内部资源的重新配置，作为企业的内部资源之一，劳动关系的平衡也必将被打破，这意味着在企业改制前后原劳动关系往往要切断，新的劳动关系将要建立，这也是绝大多数企业改制时的做法。然而，就是在如何切断原劳动关系的问题上，认识并不一致，就笔者掌握的情况看，主要存在着两种理解。