[案情]
     刘某是经营报废机动车回收的个体私营企业主，证照齐全。2004年9月、2005年1月，分别收购一辆报废洒水车和一辆报废东风卡车，卖车人出具了当地社 区居委会的证明。两台车先后被他人买走，买主另购一些零件拼装使用。2005年3月12日，县公安局以刘某收购了盗窃车辆为由，暂扣其卖车款33600 元。刘某多次找到县公安局索要正式收据，有关办案人员提醒刘某，再纠缠不休就要追究其刑事责任。后因刘某不断上访，2006年6月3日，县公安局将一份 “XX省当场收缴罚没款收据”交给刘某，没收金额为33600元，备注栏注明2005年3月12日的暂扣款转为罚没款，收据日期为2005年7月28日， 没收依据是《中华人民共和国》第六十四条。2005年4月18日，县公安局还收缴了其中一个买主的车辆，买主通过法院民事诉讼判决刘某退赔了购车款 14800元。为此，刘某向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告县公安局的具体行政行为，并返还被罚没款33600元。

    [争议]    

    被告县公安局没收刘某33600元的行为，是刑事侦查行为还是具体行政行为?本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围？在审理过程中，产生了两种不同的观点：

     第一种观点认为，本案不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告起诉。县公安局在刑事案件侦查过程中依据刑法第六十四条将刘某的暂扣款33600元予以没 收，行使的是刑事诉讼侦查职能，是刑事侦查行为，不是具体行政行为。《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第 一条明确规定，公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故 本案应裁定驳回刘某起诉。

    第二种观点认为，本案属于人民法院行政诉讼的管辖范围。县公安局没收刘某33600元的行为，不是刑事侦查行为，而是超越职权的具体行政行为。公安机关的具体行政行为属于行政诉讼的管辖范围，人民法院应对该具体行政行为的合法性进行审查并依法作出裁判。

    [评析]

    笔者赞同第二种观点，其理由如下：

    一、 公安机关具有行政管理和刑事侦查的双重职能

    我国公安机关具有双重身份和双重职能，它既是刑事诉讼侦查机关，又是公安行政管理机关；既具有刑事侦查职能，又具有行政管理职能。

     公安行政行为是指公安机关依照治安管理、道路交通管理、户籍登记管理等行政法律、法规，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。也 就是说，公安机关在行政管理过程中实施的行政处罚、行政强制以及其他行政决定行为是行政行为，行使的是公安行政管理职能。行政诉讼法第二条、第五条、第十 一条规定，公安机关的具体行政行为是可诉的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    刑事侦查行为是指公安机关、人民检察院在办理案件 过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的行为。其中“专门调查工作”是指刑事诉讼法所规定的由公安机关和人民检察院依法进行的讯问犯罪嫌 疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证书证、鉴定、通缉等活动；所谓“有关的强制性措施”是指为保证专门调查工作的顺利进行，侦查机关所采取的拘 传、、、拘留和逮捕等强制性限制人身自由的措施。公安机关在刑事侦查过程中行使的是刑事侦查职能，根据《最高人民法院关于执行<中 华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的受案范围，即刑事侦查行为不 可诉。公安机关的刑事侦查行为是否合法则由检察机关实施法律监督。

    由于公安机关的具体行政行为是可诉的，而刑事侦查行为不具有可诉性。在实践中很自然就出现了公安机关实施了违法行政行为后，假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象。

    二、刑事侦查行为与公安行政行为具有实质性的区别

     （一）两者的适用程序和法律依据不同。公安行政行为适用的是行政执法程序，使用的是行政法律文书，法律依据是公安行政法律规范；刑事侦查行为适用的是刑事 诉讼程序，这种程序的要求比行政管理更为严格，其法律依据是刑法、刑事诉讼法、相关司法解释等刑事法律规范。刑事侦查行为使用的是刑事法律文书，它在名 称、格式、内容上与行政法律文书完全不同。

    （二）两者的对象和目的不同。公安行政行为适用的对象是有一般违法行为的公民、法人或 者其他组织，目的是通过处理当事人的违法行为，维护行政管理秩序，推进行政事务的开展；而刑事侦查行为的目的是为了查证和打击犯罪活动，保障司法事务顺利 进行。公安机关进行刑事侦查的前提是有犯罪事实存在，并且侦查的对象涉嫌犯罪，在无该前提条件下采取的强制性措施，只能认定是行政行为。

     （三）两者的性质和法律后果不同。公安行政行为是行政执法行为，是针对违法行为所实施的一种较轻的法律制裁。公安行政行为着重于管理，自始至终由公安机关 一家办理，其法律后果是要使行政管理相对人承担行政法律责任；刑事侦查行为是刑事执法行为，是针对犯罪行为所实施的一种严厉的法律制裁。刑事侦查只是刑事 诉讼的一个环节，此后应有一定的后续工作，即可能将案件移送检察院起诉，或按照刑事诉讼法规定的程序结案。该行为着重于打击，其法律后果是要使犯罪分子或 犯罪嫌疑人承担刑事法律责任。

    三、公安机关没收财物的行为是具体行政行为

    从理论角度来说，刑事侦查行为 与公安行政行为的区别是明显的，但在现实生活中，公安机关实施的某些行政行为与刑事侦查行为在外部表现形式上非常相似、很难区分，如行政传唤与刑事传唤， 行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等。特别是公安机关未严格依照法定程序和要求（如不规范立案、错误适用法律依据、 不制作法律文书等）实施其行为时，仅凭理论上的标准是难以辨别的。这就需要我们在把握理论界限的同时，必须结合具体案情，运用科学、动态的方法，综合分析 判断，才能作出准确的认定。