《中华人民共和国》颁布实施已10年，对于规范各类行政执法行为起到了很大积极作用，但从执法的实际情况来看，还存在一些亟待解决的问题。

行政处罚的目的是为了打击直至消除违法行为，如果违法行为依旧大量存在，打而不绝，甚至愈演愈烈，则说明其目的没有真正达到。见诸新闻报道的有很多，如超载运输、污染环境、假冒伪劣、非法开矿、拖欠工资以及黄赌毒等等，原因是什么呢？是处罚力度不够？执法力量不足？还是有别的原因？笔者认为，有一个最不容忽视的原因，那就是罚款会转化为执法部门收入的问题。如果违法者的违法行为实际上是执法者的财源的话，那么违法行为是绝对不可能被消除的。

虽然《行政处罚法》第五十三条明确规定，罚款必须全部上缴国库，不得截留、私分和返还，但是实际上截留和返还的情况大量存在。因为各执法部门都是把罚款上交给地方财政，由地方政府管理。在经济不够发达、财政较为紧张的地区，地方政府往往把罚款作为一项重要的财政收入，甚至给执法部门下达罚款任务。据闻某市政府因财政紧张，于是给公安局下了三个一百万的罚款任务——“床上一百万、路上一百万、桌上一百万”，抓嫖抓赌抓车，不到三个月任务就完成了。不用说完成任务肯定是有奖励的，其实就是返还。看看各个执法部门气派的办公大楼，只怕多半都来自罚款。

笔者想从执法者、违法者、守法者这三方面对行政执法中的利益关系作一简单分析：

一、执法活动肯定是有一定成本的，需要动用人员、设备，而且很多执法部门都存在经费不足的情况，如果罚款全部上缴而且不给一点返还或奖励的话，就会造成越执法越耗费执法部门有限的经费，给执法运作带来困难，所以《行政处罚法》的此项规定很不合理。既然不合理，就自然会产生上有政策下有对策的现象，因此从罚款中提取一部分给执法部门作为返还或奖励的情况普遍存在。

二、违法者冒险违法多数都是为了牟取高额利润，非法利润往往数倍于合法利润，如果罚款低于非法利润，而且罚款之后并没有消除违法行为而是让其继续存在，违法与执法达成某种默契的话，那么罚款就成了购买通行证，使违法行为变相地合法化，直率地说就是执法者参与了违法，共同分享违法利益，导致法律的尊严在违法利益面前严重被扭曲、被践踏。

三、违法者多数都是侵害了合法利益的，维护法律的尊严和社会的公正与秩序就是要维护好守法者的各项合法权益，如果合法权益遭受违法损害，那么法律的作用就是要迫使违法者必须承担相应的赔偿责任，但是现实情况却是这种作用体现甚微，往往是在执法活动中违法者虽然受到了处罚，但受到侵害的守法者却没有得到相应的赔偿。

综上所述，《行政处罚法》必须解决好执法者、违法者、守法者这三方面的利益关系，保护合法、消除违法、规范执法，从而达到维护社会公正和秩序的根本目的，同时使执法活动步入良性循环。所以笔者认为，应当从以下几个方面对《行政处罚法》进行修改完善：

一、按照《行政处罚法》第四条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的原则，在第二章“行政处罚的种类和设定”中明确规定：罚款的幅度应当以违法收益或损害赔偿的数额来确定，可处以一至五倍的罚款，但是不应机械地预先设定统一的罚款数额标准；对于没有造成经济损害或无经济赔偿的违法行为不应设定罚款处罚。

二、按照《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的原则，在第八条“行政处罚的种类”中增设“强制教育”。

三、在《行政处罚法》第七条中增加一款：行政机关应当对损害情况进行调查确认，并对损害赔偿进行调解。

四、明确规定罚款由省级财政部门进行管理，应当专用于对同类违法行为的受害者的预先赔偿和支付执法经费，不得挪作他用。同时修改第五十三条，规定行政机关可以据实向财政部门申请执法经费，或者通过法院起诉，要求违法者承担执法费用。

五、设立行政处罚绩效评价制度，行政机关应每年对实施行政处罚的情况和效果作出总结报告和统计分析，同时各级人民代表大会的法制工作委员会应当定期或不定期对行政机关的执法工作进行考核评价。

总之，只有各级政府和执法部门不以执法来获取自身利益时，才能保证公正执法，从而切实维护好守法者的合法权益，并从根本上打击直至消除各类违法行为，真正的法治社会才能由此逐步完全实现。