合同作为一种方式、一种手段，在生活中的广泛性与重要性已是不言而喻的。广义的合同，既包括民事合同，即1999年3月15日第

　　九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》所规范的部分合同，“本法所称合同是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议(第二条第一款)”，也包括不由该《合同法》调整而由其他法律所规范的“婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议”，此外还应包括劳动合同、等合同。劳动合同现由《中华人民共和国劳动法》规范。而行政合同，至今尚无法律对之明确界定与调整，但它在现实生活中，在行政管理领域，又客观地发挥着独特的魅力，因此对行政合同的研究，应是富有极大的理论与实践价值的。

　　中国政法大学张树义教授主编的2000年全国律师资格考试指定用书《学》中认为：“行政合同，也叫行政契约，指行政机关为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议(该内容由中国社会科学院博士后王万华所撰)。”①一般认为，行政合同具有以下特征：第一，行政合同的双方当事人中，必有一方是行政机关;第二，签订行政合同的双方当事人地位不同，双方处于领导与被领导地位;第三，签订行政合同的目的在于实施国家行政管理的目标，行政合同的内容涉及到国家和社会的公共事务;第四，行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，不能以行政命令强迫当事人签订行政合同;第五，在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优先权。行政机关对企业或其他当事人已签订的合同，可以根据国家行政管理的需要，依法变更或解除，但当事人的个人或组织不享有单方的变更和解除权;第六，行政合同在法律上的救济手段不同，行政合同如果发生争议应诉诸行政法庭解决。②

　　上述特征是建立在与民事合同及同属行政管理方式的行政命令的比较的基础上的。其实，行政合同与行政命令的区别比较容易理解，二者虽同属行政管理方式，但行政命令具有单方性的特点，作为行政管理相对人的一方必须服从，而行政合同具有双方性的特点，必须取得行政管理相对人的同意才有效。较难把握的是与民事合同的区别。基于此，张树义先生曾经作了更为细微的论述。他认为：从总体上说，行政合同区别于民事合同的重要之处，即在于一方享有特权，这一点，我们可以从对土地有偿出让合同的考虑中得到证明。行政机关的权力体现在：(1)监督检查权，即行政主体对土地有偿出让合同履行过程中有权进行检查监督。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”一般民事合同，双方当事人签订后，任何一方都不享有合同履行过程的检查监督权，一方面只要对方当事人最终按照合同的约定履行了合同的内容就可以，他方当事人无需关心合同履行过程，如果违约，违约金和赔偿金等都可以使其得到相应的结果;另一方面合同当事人也无权过问对方当事人合同履行的过程，因为任何一方当事人在法律上都是独立的主体，都享有独立自主、不受他人干涉的经营自主权。但在土地有偿出让合同中，合同的标的是国有土地，出让的仅仅是土地使用权。国家作为土地所有权者，要对土地这种国有资产负责，以防国有资产流失、损失，或被他人用于从事某些非法活动。因此，行政机关对合同的履行要进行检查监督。(2)制裁权，即行政主体对于违反合同的当事人予以惩戒制裁的权力。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”在民事合同中，双方当事人处于平等地位，任何一方当事人都不享有优越于他方的特权，更不享有制裁他方的权力。但在土地有偿出让合同中，行政机关负有对国有土地监督管理之责，合同中约定的期限、条件等都是据此而定，相对人履行合同必须符合合同的规定，否则，行政主体有权予以惩戒制裁。(3)单方面解除权。在土地出让合同的履行过程中，行政主体可以单方面解除合同，而不用征得相对人的同意。在民事合同中，任何一方当事人都无权解除合同。合同的签订要经双方意思表示一致，合同的解除也同样要经双方协商同意。在土地出让合同中，行政机关则可以单方面解除合同。因为行政机关是公共利益的维护者，它可以根据公共利益的需要而单方面解除合同，不用征得对方的同意。单方面解除合同可以作为惩戒制裁手段，在相对人违约时采用，也可以根据公共利益的需要，在相对人并无违约情况下采用。③

　　事实是否如此呢?我们可对张树义先生关于行政机关的特权论述进行分析：

　　首先，是监督检查权。行政主体享有监督检查权这是毫无疑问的。但行政主体所享有这一权力是行政主体在行政法律关系中的基本权力，它并不是行政合同中特有的权力。而且，这一监督检查权力是基于行政主体履行行政职权的需要而存在，并不以行政主体是否必须先订立行政合同然后才享有这一权力。这里同样以《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定为例，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”，可见，监督检查的主体是县级以上人民政府土地管理部门，监督检查是他们的固有职权，并不以订立行政合同为产生的必然条件。而且，监督检查权的主体并不限于行政合同中的行政主体，行政合同中的行政主体的上级行政主体同样也享有监督检查权。此外，土地管理部门的监督检查权也并不是只限于城镇国有土地使用权出让和转让的行政合同中，凡是涉及到土地管理部门职权管辖范围内的事项，该部门一般都享有监督检查权。因此，监督检查权与行政合同之间并不具有——对应的逻辑关系。此外，张树义先生认为“民事合同当事人双方地位平等，合同当事人无权过问对方当事人合同履行的过程”，这只是针对那些转让所有权性质的买卖合同而言的，在其他一些民事合同中，如承揽合同，《合同法》第二百六十条规定：“承揽人在工作期间，应当接受定作人必要的监督检验。定作人不得因监督检验妨碍承揽人的正常工作。”可见，在民事合同中，一方当事人对另一方当事人履行合同的过程并不是完全没有监督检查权的。再如《城市私有房屋管理条例》中对房屋租赁制度的相关规定，其中“承租人利用房屋进行非法活动的”，出租人可以终止租赁合同，因此，对于承租人是否合法使用租赁房屋，出租人是有着一定的监督权的，并非“无权过问对方当事人合同履行的过程”。所以，从上述论述中我们可以看出，监督检查权并不是行政合同区别于民事合同的特征之一，至于土地管理部门有时既是行政合同中的行政主体，又是行政合同的监督主体，仅仅是一种身份上的重合罢了。

　　其次，是制裁权。同监督检查权的道理类似，制裁权的主体并不必然是行政合同的行政主体，有时，签订了行政合同的是某一级行政主体，而进行制裁的可能是其上一级行政主体。或者说，行政主体的制裁权并不基于自己为行政合同的一方当事人才产生，而是基于自己的行政管理职能而产生。例如，技术监督部门基于公务需要购买办公用品，与出卖方会形成民事上的买卖合同关系。如果产品质量不合格，技术监督部门不仅可以基于买卖这一民事合同中民事主体的身份请求赔偿，而且还可以基于行政管理者身份直接对出卖人进行行政制裁。在这里，技术监督部门也是合同一方当事人，也享有制裁权，但是二者之间并不具有必然的内在逻辑关系。