行政许可事后监管事关全局

　　——以煤炭资源开采行政许可监管为例

　　【原文出处】《行政论坛》(哈尔滨)2008年6期第49～52页

　　【英文标题】Supervision of Administrative Permission in Exploitation of Coal Resource

　　【作者简介】杨海坤，苏州大学法学院。(苏州 215006)

　　【内容提要】 “重事前许可、轻事后监管”或者“只许可、不监管”一直是我国行政许可制度运行中的一大弊病。近年来，公共资源监管最为薄弱的煤炭资源开采，因行政许可监管的疏漏而出现的重大安全生产事故屡禁不止。煤炭资源开采的许可监管存在的问题是：法律法规规定的行政许可监管的主体多，取得采矿权许可证的门槛低，产权不清和地方保护主义。完善我国行政许可监管的对策：统一煤矿开采许可法律规范，明确各个行政机关的权限;将安全条件作为煤矿开采许可的前置条件;明确行政许可监管机关的法律责任和规定以书面审查为主、实地检查为辅的检查方式。

　　【关 键 词】行政许可/煤炭资源/监管

　　中图分类号：D922.11;D922.62　文献标志码：A　　文章编号：1005-460X(2008)06-0049-04

　　“重事前许可、轻事后监管”或者“只许可、不监管”一直是我国行政许可制度运行中的一大弊病，这种情况会使行政许可失去其应有意义，增加了市场的混乱和无序，甚至助长了各种违法犯罪现象的发生。因为被许可人就特定的事项取得许可后，在市场活动中如果逃避监管或者行政机关实际失去了对他们必要的监督和管理后，其追求和选择自身利益的行为就极有可能向任性、无序的方向发展，进而不可避免地与社会的整体利益发生冲突。近年来，我国重大安全事故屡屡发生，不仅严重威胁了人民的生命和财产安全，也造成了十分恶劣的社会影响。究其原因，与忽视审批许可以后的日常监管密切相关。以煤矿资源的开采和利用为例，据统计，仅2005年煤矿发生一次死亡30人以上特别重大事故11起，尤其是发生了4起一次死亡百人以上的事故，不仅伤亡惨重，而且损失巨大，影响十分恶劣。这些煤矿大部分是获得了采矿许可证的[1]。2007年全年中事故仍然不绝于耳，特别是发生在山西临汾市洪洞县瑞之源煤业公司民营新窑煤矿的“12·5”特大爆炸事故，夺走了105个矿工的生命，这也是一家获得采矿许可证的煤矿。引发这些事故的原因是多方面的，被许可人逃避被许可后的政府监管以及主管行政机关疏于许可后的监管，没有很好地履行监管职责都是发生矿难事故的重要原因。国务院“12·5”事故调查组组长、国家安全生产监督管理总局局长李毅中说：“这次事故充分暴露出矿主无视国家法律、无视政府监管、无视矿工生命和违法顶风作案等严重问题，也反映出该地区监管执法不力、打击非法违法行为不力的问题，触目惊心。”李毅中局长甚至拍案而起说：“什么六证齐全?我看是五毒俱全!”矿难事件的频繁发生也是社会腐败现象的表现，或者是直接由行政腐败引起的。本文试从近年来公共资源监管最为薄弱以及发生事故最多的煤炭资源开采监管问题入手，重点分析煤炭资源开采在《》颁布以后在行政许可监管方面存在的问题，进而试图提出改革建议以解决目前煤炭开采因行政许可监管的疏漏而出现的重大安全生产事故屡禁不止的现象，并由点及面，引起我们对各行各业对于行政许可后监管的重视。

　　一、《行政许可法》对行政许可监管的规定

　　行政许可的监管，是指行政机关通过检查、监控手段，发现行政机关与公民、组织有关行政许可的行为违法或不当，及时予以纠正或调整的行为。之所以强调行政许可的监管，是因为行政许可作为政府干预经济的一种手段，能否发挥其应有的社会控制功能，在很大程度上取决于行政机关是否履行职责，公民、组织尤其是被许可人是否履行其义务。“行政许可审批本身不能保证被许可人在许可范围内从事活动，也不能确保被许可人自觉履行法定义务，行政许可审批只有与监督、管理相结合，才能形成一个有效的监控体系，从而真正发挥行政许可制度的效能与作用。”[2]监管不是独立于行政许可的行为，而是行政许可中的重要环节。正是因为行政许可监管的重要性，《行政许可法》在第六章专门规定了行政许可的监督和检查的内容。

　　行政许可的监管主要包括两方面，一是对行政机关及其工作人员的监督，根据《行政许可法》的规定，上级行政机关应该加强对下级行政机关实施行政许可的监督，及时纠正行政许可中的违法行为。《行政许可法》第60条对此有明文规定。这种上级行政机关基于隶属关系对下级行政机关进行的监督属于政府内部的层级监督，具有广泛性、及时性和直接性的特点。按照该规定，国务院及其部门、县级以上地方各级人民政府及其部门都要建立监督机制，以完善许可权的运行程序，从制度上防止许可权的滥用，预防和消除腐败。二是行政机关对普通许可被许可人的事后监管，通过对被许可人从事许可事项活动情况进行全程监督，确保其履行被许可人的特定义务，始终在符合法定许可条件的状态下从事取得许可的活动，合法行使权利。《行政许可法》第61条明确规定：“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”根据《行政许可法》的规定，行政机关对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查主要采取书面审查方式，在必要且不影响被许可人正常的生产经营活动时可以对生产经营的产品进行抽样检查、检验和检测及对生产经营场所进行实地检查。《行政许可法》第62条特别明确地规定：“行政机关根据法律、规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检查。”而由于实践中行政机关可能因为人力、物力、财力等条件的限制不可能对所有的被许可人实行普遍监管及随时进行监管，《行政许可法》第65条规定：“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”同时，该法也规定了监督检查后撤销或注销行政许可的处理方法，并在第七章规定了相关人员的法律责任，特别是在第76条对行政机关不履行监督职责或监督不力追究法律责任予以规定。

　　可以说，《行政许可法》是在吸取其颁布之前轻视行政许可的监管问题造成严重后果的教训的基础上，对行政许可的监督和检查作出了详细规定的，是比较完善科学的一部法律。可是，为什么恰恰是《行政许可法》开始实施的这三年多的时间内，煤矿安全事故仍然接二连三地发生呢?回答这个问题之前，有必要对目前我国关于煤矿方面的法律、法规进行一下梳理。