3.指定管辖。指定管辖是指上级行政主体将某一行政事务依法指定给某一行政主体管辖的一种管辖制度。指定管辖可以分为两种情况：其一，某一行政事务处于无行政主体管辖或者有管辖权的行政主体因客观原因不能行使管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。其二，两个以上的行政主体对同一行政事务都主张具有管辖权或者都主张没有管辖权时，由上级行政主体指定某一行政主体行使管辖权。如《国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序》第6条规定：“违反外汇管理行为涉及两个以上外汇局管辖的，应就管辖权协商解决。无法协商解决的，由其共同上级局指定管辖。”[18]指定管辖是行政管辖的一种补充性制度，目的是每一项行政事务都能及时、有效地得到处理。

　　三、行政管辖权的冲突及其解决

　　行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象，[19]但我国解决行政管辖权冲突的正式法律制度是缺失的。对于行政管辖权的冲突，我们现有的规定通常是：先由行政管辖权冲突的双方协商解决，协商不成的，由其共同的上级行政机关指定管辖。然而，上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。因此，从法理上论证行政管辖权的冲突及其解决的程序很有必要。

　　(一)行政管辖权冲突类型

　　根据现有法律规定和行政实践，行政管辖权的冲突类型主要有：

　　1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。如关于音像制品的管理，如涉及到非法出版的音像制品由文化部门管理，但如果是淫秽的音像制品则由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽的音像制品，则与公安部门在音像制品管理上发生了管辖权的冲突。类似这种行政管辖权的冲突，在工商部门和质量技术监督部门因产品质量的管理问题上也时有发生。

　　2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：因行政事务涉及到两个以上的行政区域，使这两个行政区域中对此行政事务都有法律上管辖权的行政主体或者都行使行政管辖权，或者都不行使行政管辖权。如在河南省与山东省交界的河南省台前县与山东省的阳谷县，由于行政区划的多次变动、两地居民私下变更土地承包权等种种原因，造成这里土地归属与使用混杂不清、“你中有我、我中有你”的混乱局面，往往是河南人在山东办企业，山东人在河南厂子。对两地的小造纸企业的污染查处，台前县和阳谷县的环境保护部门都有行政管辖权。[20]如果两县的环保部门都想管，或者都不想管，则构成了行政管辖权冲突。

　　3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。行政主体以层级制作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间作必要的分工为前提。如对省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。[21]如国务院就已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地作出审批，则构成了不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。

　　4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突。这类行政管辖权的冲突并不多见。如衡水市枣强县电力局因不服衡水市工商行政管理局作出的处罚决定，于2000年8月4日向衡水市人民政府申请行政复议。衡水市人民政府以被申请人未在法定期限内提交《复议答辩书》和有关证据材料，作出了撤销了此处罚决定。衡水市工商行政管理局之所以不答辩、不提交有关证据材料，这因为它认为根据《国务院批转国家工商行政管理局体制改革方案的通知》和国家工商行政管理局《关于行政复议案件管辖权问题的答复》，认为工商行政管理局省级以下实行垂直领导体制后，省级以下人民政府对工商行政管理局的具体行政行为不具有行政复议的管管辖权，因此，它在2000年8月11日向衡水市人民政府提交了行政复议案件管辖权异议。[22]这是一种比较典型的不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突，但在行政实践中并不多见。

　　(二)行政管辖权争议解决规则

　　1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则，达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置，导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的，因此，必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容：(1)应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。(2)与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务，如行政主体因管辖权发生争议后，应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关，否则，有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任;再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决，没有法定时由，不得延长裁决作出的期限。(3)为了确保行政管辖权争议及时获得裁决，应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定：“前项情形，人民就其依法规申请之事件，得向共同上级机关申请指定管辖，无共同上级机关者，得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利，有利于防止行政主体怠于行政，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。

　　2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言，它是一种解决行政程序僵局的方式，不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此，应当遵守“一裁终局”的规则，以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着：(1)无论是行政主体还是行政相对人，即使对行政管辖权争议裁决不服，也不再为其提供救济的法律程序，行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。(2)行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人，即产生了不可再争的执行力。(3)如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法，可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由，请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立，则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。