[内容提要]行政是在行政程序法上的一项程序权力，它是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。本文从行政管辖权的概念、特征和确立行政管辖权的法理依据的角度对行政管辖权作为较为全面的界说，并从级别管辖、地域管辖和特别管辖三个方面讨论了行政管辖权的基本内容，最后分析了行政管辖权的冲突类型，并提出了解决行政管辖权的规则、程序。

　　[关 健 词]行政程序，行政管辖，管辖

　　行政管辖权的界说

　　行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说，它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此，现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]

　　行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性，即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力，结果往往是什么都管不了，也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系，作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分，则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议，从而影响行政权的有效行使。因此，行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

　　行政管辖权具有如下法律特征：

　　1.内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容：(1)行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提;只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时，行政权的有效行使才能实现。因为，行政主体(作为复数)构成了一个纵横关系复杂的机构系统，而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务，只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系，才能使行政主体有效地管理行政事务。(2)行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不得通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源，具有法定性，因此，行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。但是，为了有效地行使行政职权，行政主体之间本着管辖便利的原则，可以通过法定程序改变行政管辖权，在程序法上这种法律现象称为管辖权转移。《煤炭行政处罚办法》第9条规定：“上级人民政府煤炭管理部门必要时可以处理下级人民政府煤炭管理部门管辖的煤炭行政处罚，也可以将自己管辖的煤炭行政处罚交由下级人民政府煤炭管理部门处理。下级人民政府煤炭管理部门认为重大、复杂的煤炭行政处罚需要由上级人民政府煤炭管理部门处理的，可以报请上级人民政府煤炭管理部门决定。”[2](3)行政相对人有权对行政主体行使管辖权可以提出异议。尽管行政管辖权属于行政主体系统内部的事务，但由于它与行政相对人的合法权益有关，因此，在行政相对人认为行政主体对与其有关的事务行使管辖权可能影响其合法权益时，应有权提出行政。行政主体对于行政相对人提出的行政管辖权异议，应当在法定期限内进行审查，并依法作出异议是否成立的决定。基于行政效率的要求，行政相对人对行政主体关于管辖权异议的决定不得行使行政复议和行政诉讼权。

　　2.排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容：(1)行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，因此，行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的，从而丧失了行政决定的可执行性。(2)如行政主体受理了不属自己管辖的行政事，应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务，经审查如认为不属于自己管辖范围的，应当移送至有管辖权的行政主体，不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务，因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权，可能会损害行政相对人的合法权益。(3)行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况：其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权;其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。我国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定，正是基于这样的法理基础。[3]

　　3.程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题，因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容：(1)行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。我们知道，行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务，因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议，但不是因为行政主体处置了其实体权利，而是他认为行政主体无权处理其上的实体权利。(2)行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利，因此，一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定，如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话，该行政行为应当仍然有效。另外，基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定，也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。(3)对行政管辖权可以作出统一的规定。既然行政管辖权是一个程序性权力，各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性，这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定，都是基于这一法律理由。