[摘要]公共政策是对公众利益的协调，一项公共政策实施的效应如何，只有以公众的满意程度来衡量。以宅基地换房，有利于政府在教育、就业、保障等公共政策上实行有效调节，更多地向农民这一庞大的弱势群体倾斜，以维护社会的总体和谐。正是从这个意义上说，以宅基地换房通过相关制度的精心设计，符合社会公正标准，具有政策创新意义。

　　经过十几年的努力，天津滨海新区的发展已纳入到国家发展规划中，上升到国家战略层次，即将成为中国沿海地区继深圳、浦东之后的第三个增长极。天津市东丽区位于天津市中心市区和滨海新区之间，处于天津滨海开发带、海河重化工带、京津塘高速公路高新技术开发带，毗邻天津经济技术开发区、保税区、高新技术产业园区，接受“三带”、“三区”的辐射。地理位置优越，经济发展势头强劲。因此，如何抢抓滨海新区快速发展的重大历史机遇，加快产业结构优化升级，夯实经济可持续发展的基础，推进经济社会全面健康快速协调发展，将是今后一段时期内需要着力解决的重大理论与实践课题。

　　经济社会的迅猛发展，必然带来建设用地的扩张。天津市每年拨给东丽区的1000多亩土地指标，已经明显不能满足各项事业发展需要。要实现区域社会经济的可持续增长，就必须破解土地资源瓶颈问题。而在国家宏观调控大背景下，在最严格的土地管理制度下，建设用土地资源投入不可能通过大量占用耕地来解决。因此，只有在非耕地上做文章，在土地集约利用、节约利用上做文章，通过城市化建设，整合资源、节约土地、腾出空间搞经济，才是破解东丽区经济社会发展土地资源瓶颈的有效途径。

　　一、以宅基地换房破解城市化建设中的资源瓶颈

　　众所周知，任何地区在城市化建设进程中都必须直面的两个问题：土地和资金。解决好这两个问题是能否真正完成城市化建设，做到既整合节约土地资源为经济建设提供空间载体，又让农民搬得进、住得起，生活水平、生活质量得到真正提高的关键。

　　作为突破城市化建设中土地和资金制约矛盾的崭新探索，天津市东丽区正进行以宅基地换房方式为核心的华明家园的示范小城镇建设工作

　　1、以合作博弈方式破解土地资源瓶颈的思路

　　伴随东丽区“十一五”规划的实施，推进城市化建设是实现区域经济持续增长，破解“三农”问题的关键之举。在这一进程中，表现出农民生存与政府建设之间围绕土地供求矛盾的博弈

　　政府主要扮演引导区域经济健康可持续发展，实现人民日益增长的物质文化需求的角色。在这过程中，围绕实施经济、社会各项建没，必然会涉及对土地的征占和使用。

　　博弈的另一方是农民，他们一方面要求加快“村民变市民”进程，以享受城市居民的公共产品和相应的社会福利;另一方面，仍将土地、尤其是土地使用者身份视为其生活基本保障，使其无法放弃对土地的依赖。

　　双方对土地征占、补偿的博弈，实际起源于对资源再分配中利益取向的不同。政府依靠土地进行建设，实现发展;农民依靠土地耕作生产，生活生存。国内外由于未解决博弈双方关系，矛盾被激化，影响建设、影响发展，甚至引起社会动荡的例子屡见不鲜

　　利益协调是社会和谐与整合的关键。现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生的根源不是征地行为本身，而是未能有效控制不利影响，缺乏利益主体之间的利益协调机制，从而导致了局部利益冲突激化、、要破解城市建设用地资源瓶颈问题，必须利用城市化进程中农民和政府之间利益博弈的有利结果。只有从“以农民为本”出发，将土地动用过程中农民、政府利益统一起来，才能稳妥顺利地进行仁地建设开发，最终达到各方“共赢”局面。

　　以宅基地换房正是基于上述理念，结合东丽区实际，作为建设新型小城镇，推进农村城市化进程的一种新路径。

　　2、以宅基地换房的模式设计

　　以宅基地换房的基本构想是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市。以不减少耕地为前提，农民以其宅基地(包括村庄用地)，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内，对相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。

　　以宅基地换房(以村庄换社区)构想，不仅破解了小城镇建设土地瓶颈难题，而且有利于平衡和解决小城镇建设资金问题。以宅基地换房，因为不是征占农地，因而把农民因土地被征占，丧失生活来源所引起的震动降至最低，使得农民利益和区域经济发展整体利益最大限度地保持一致，使农民生存和政府建设之间的博弈成为合作博弈，实质上达到了一种“纳什均衡”。以宅基地换房，提升了农民宅基地的利用效果，盘活了低效率使用的建设用地，兼顾了农民的短期利益和长期利益，兼顾了农民的近期生活稳定和长期生活水平的提升，解决了农民的后顾之忧和集体经济的长远发展问题，从而大大缓和了城市化过程中的土地矛盾，确保了社会稳定，是推动小城镇建设的一种崭新方式。

　　3、实施以宅基地换房应坚持“四项基本原则”

　　承包责任制不变的原则。农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制不变，要保持党在农村政策的连续性，切实保障农民对土地承包经营的合法权益。

　　可耕种上地不减原则。严格保护耕地是国家的大政方针，是刚性指标。实施以宅基地换房，必须确保耕地的占比平衡、总量不减。

　　尊重农民自愿原则。建设新市镇，要坚持以人为本，充分尊重农民意愿，广泛征求群众意见，把好事做好。

　　政府领导与市场化相结合原则。政府研究制定政策措施、规划方案确保示范镇建设符合农民意愿、符合经济社会建设发展要求;具体建设实施采用市场化运作，优化资源降低成本。

　　4、以宅基地换房的创新内容

　　(1)实施现有村庄建设用地向城镇集中，加速实现城镇建设总体规划。华明示范小城镇建没项目设计迁人东丽区华明镇、军粮城镇共12个村，总数达41063人，13268户农民，腾出的村庄总占地面积12071亩。而新建华明示范小城镇规划安置12个村的村民只需占用3475亩，其中用于安置迁移农民住房的土地2983亩，新建学校、文体中心、博物馆、行政中心等用地492亩。通过村民集中迁入小城镇居住，实现了对土地的集约利用。