对仲裁机构的性质定位问题，在仲裁法的起草过程中就有不同意见，顾昂然同志在关于《仲裁法（草案）》的说明中指出，根据仲裁组织要和行政机关分开的原则，仲裁组织是独立的事业单位法人，和行政机关之间没有隶属关系。在此基础上形成了《仲裁法》草案修改稿第十条：“仲裁机构是非盈利性的事业单位法人”［参见朱志国编著：《中国仲裁基础》，警官教育出版社1997年版，第190页］。然而，时任全国人大法律委员会主任薛驹同志所作《关于仲裁法（草案修改稿）修改意见的汇报》中指出，一些委员提出，把仲裁委员会的性质规定为事业单位法人不够准确、清楚，建议删去这一规定［参见朱志国编著：《中国仲裁基础》，警官教育出版社1997年版，第195页］。最终通过仲裁法时对仲裁机构的性质没有做出明确的规定，不过我们从立法的过程中可以看出，仲裁机构的性质排除了行政机关，也排除了事业单位。而我国《民法通则》只规定了四种形式的法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，在此种划分中仲裁机构最接近的是事业单位法人；从党和国家对仲裁机构的公共政策看，是把仲裁机构归属于中介机构和参照事业单位的行列。在中国共产党第十四届中央委员第三次全体会议1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，把仲裁机构列为着重发展的市场中介组织，要求此类中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督［参见《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》第（14）条］。在国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》中规定，仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等［参见国务院法制局研究室编：《重新组建仲裁机构手册》，中国法制出版社1995年版，第108?109页］。
        在实际操作过程中，仲裁委员会往往成为政府的一个机构，形成仲裁机构行政化倾向，特别是在国际的交往与合作中，这种定位又有“官办”的嫌疑，在仲裁制度与国际接轨方面，显得我国仲裁机构与国际上有差异。这种情况，致使仲裁机构陷于尴尬地位，怎样才能解决这个似乎难以解决的问题？
         在重新组建仲裁机构的过程中，对仲裁机构的性质问题，广大仲裁工作者采取的是“不争论”的策略，即仲裁工作的主流不是在仲裁机构的性质、编制、经费、人员待遇问题上打转转，用摸着石头过河的办法大胆实践、大胆探索，以改革者的气魄开展工作，并没有因为陷入抽象的争论之中而影响实际工作。当然，也有一些地方，被仲裁机构性质问题束缚了手脚，或者见不到文件弄不清机构性质、经费待遇就不干了，或者见不到政府支持、财政拨款就害怕了，最终证明这些地方的仲裁工作开展得不好，仲裁制度改革当然也迈不开步伐。正是在我国仲裁工作大胆实践、大胆探索的基础上，笔者认为不要总是一上来、一组建就要求一个纯而又纯的民间仲裁机构，也不要无视国际惯例而搞出一个参照公务员序列的准司法仲裁机构，既要坚持从我国实际国情出发，符合我国仲裁制度改革的总体方向，又要考虑尽量与国际接轨，为仲裁事业的长远发展计。笔者认为，随着整个社会政治经济体制改革的深入发展，特别是从国务院到地方各级政府的机构改革，以及事业单位的改革框架的逐渐明确，必须突破我国对社会组织的传统划分，而采用国际通行的较为科学的划分方法，仲裁机构的性质应该属于非营利机构（NPO），并以此为基本性质创新仲裁机构的体制和运行机制。
        每个社会都是由个人和社会组织构成的，对于一个现代社会来说，社会组织首先可以分为二类，即政府组织和非政府组织，其中非政府组织又可分为两类：即营利机构和非营利机构。经过这两次划分后，社会组织就被区分为三类，即政府组织、营利机构和非营利机构［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1?2页］。非营利机构（Non-profit Organization）（简称NPO）是指不以营利为目的向社会提供服务的组织。它是介于政府组织、营利机构之间的一切社会组织，又称“第三部门”，专门提供那些不能由企业及政府充分提供的社会服务同上。
        由于世界各国的政治、文化、历史等背景不同，对非营利机构定义方法有较大差别。在国际上目前尚未有大家一致的标准，例如1993年联合国、世界银行和经合组织等共同编写的《国民经济核算体系（SNA）》中，把社会实体主要分为四类，即公司、准公司、非营利机构和政府机构［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1?2页］。但从近些年来的研究和出版的著作来看非营利机构这个名词为较多的学者所使用［参见张成富、党秀云著：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版公共管理硕士（MPA）系列教材，第301页］。在中国，非营利机构包括事业单位和社会团体，不包括民主党派等政治组织［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1?2页］。正是由于对社会组织加以区分可以采取多种方式，我们对仲裁机构的性质定位，也不要仅仅局限于事业单位、民间组织或者中介机构的传统认识，而要换一个视角重新认视仲裁机构的非营利性。
        非营利机构在发展社会公益事业中具有重大的作用，在医疗、教育、科学、文化、社会福利和社会公共事业方面占有极为重要的地位。非营利机构的出现也有其必然的社会基础：市场在满足公共需求方面的先天缺陷、政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限、平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，以及现代化社会的多元化和与自由相联系的价值观等，都推动了非营利机构的发展［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第13页］。把仲裁机构当作非营利机构来认识，比较符合我国目前的实际。首先，在制定仲裁法的过程中，大家就基本认同了仲裁是一种非营利性的，只是因为有的委员认为事业单位法人不能清楚准确地反映仲裁机构的性质，才使得仲裁的非营利性未得到广泛的认识和贯彻。其次，在这种划分标准之下，仲裁机构不是政府，没有调动公共资源的行政权力，也不是公司和准公司去追求商业利润的最大化，只能属于非营利机构。这既符合我国仲裁机构与行政机关相脱钩的改革方向，彻底革除仲裁机构“行政化”的倾向，又能很好地与国际上的仲裁机构相接轨，避免“官办”仲裁的嫌疑。第三，这种划分标准正逐步为我国所认可和采纳。当前正在进行的医药卫生体制改革中，就把医疗机构区分为营利性医院和非营利性医院，国家重点保证对公立非营利性医疗机构的补助，对其他医疗机构不予补助，非营利性医疗机构享受税收优惠政策免征各项税收。在科研机构脱钩改制的过程中，也将一些基础性研究领域的科研院所定位于非营利机构，根据其公益性程度由国家财政负担经费。第四，把仲裁机构作为非营利机构来认识，对我国仲裁事业的发展具有重大的现实意义。现代仲裁制度是一个制度体系，但这个系统是一个有层次的整体，实际上它是可分为基本性质、体制、运行机制三个层次，基本性质层次即仲裁机构属非营利性机构是最终和最高层次，也就是说基本性质完成了定位整个体系才有了核心的坐标原点。而体制层次和运行机制层次是基本性质层次的具体实现形式和运行方式，有了仲裁的公正、公益和非盈利性等性质层次的目标，还要有中国仲裁协会的行业自律等体制层次，还要有仲裁案件运行规则等运行机制层次，三者的相互结合和相互作用，才能最终实现和发挥仲裁的优越性。仲裁事业发展中的许多问题都分别属于不同层次的矛盾，而解决好性质层次的矛盾，就有利于其他层次问题的解决。比如政府应不应该支持仲裁机构，有了非营利机构的定位，仲裁行为的动机不是也不能是取得相应的报偿和盈利，而只能是以追求公共利益和社会效益为己任，若打比方，就是仲裁机构只应站在场外充当裁判员??为市场主体提供公共服务，而一般不能作为运动员亲自入场，直接参赛。非营利机构的存在，大多是为了满足介乎社会公共需要和私人个别需要之间在性质上难以严格区分，常常需要由政府部门给以满足的一些需要，如高等教育、社会保障等。站在中国现时国情背景立场上，在我国市场经济发展的初期，仲裁是从维护交易秩序，保障市场经济正常发展的需要出发的，去解决市场本身所不能解决的问题，应该属于必不可少的社会公共需要的内容，并由此界定仲裁机构应该属于公共财政支出的范围，政府当然应该支持。事实上，凡当地党委、政府重视、支持仲裁工作的城市，仲裁事业的发展态势就好。坚持仲裁机构是纯而又纯的民间机构，认为政府不能继续支持否则便有干涉的嫌疑，是脱离了特定的国情背景用不变的眼光对仲裁性质的一种机械的理解，仲裁机构是民间机构的观点本身就是一个不甚准确不甚科学的说法，因此，对仲裁机构的公共政策，既不能移花接木，也不能搞拔苗助长。当然，事物是发展变化的，仲裁也不能例外，随着仲裁机构自身的发展，最终全部或部分仲裁机构可以实现不再需要公共财政的支持，但即便到那时，仲裁机构仍然要受到社会和政策的严密注视，需要加强相应的财务监督制度和费用约束机制。