群体性事件的民主法治思考

　　3·23海南感城镇村民聚众械斗事件，只因一起轻微的中学生斗殴纠纷而导致村民打砸烧毁镇政府和派出所，并引起两村数千居民械斗，造成1死6伤的惨剧。对于事件的深层原因，村民们近乎一致的看法是：当地政府失去公信力。且不说此论正确与否，近年来，类似事件并不孤立，根据新闻媒体的报道，我们至少可以知道在贵州、甘肃、广西、浙江等地也曾经发生过村民、市民或农民工围攻政府机关的群体性事件。所谓一叶知秋，这些事件折射出我国的社会治理目前存在一些应当引起深思的问题，亦即民主法治的新漏洞。

　　一、群体性事件背后的社会心理动机

　　从形式主义法学的观点，我们当然可以首先谴责群体性事件中的人们法制意识淡薄，会质疑他们为什么不去依法寻求问题的解决。但是，实质主义的法学观却告诉我们，仅仅通过惩罚违法者并不能消除违法行为的深层社会动机，我们需要深入思考人们法制意识淡薄的真实原因，亦即群体性事件背后的社会心理动机。

　　根据已经披露的有关群体性事件的报道、分析和评论，人们通常从干群关系、社会稳定等政治学和社会学层面来看待这些事件，认为人们对政府机关不作为或乱作为的积怨是导致事件发生的根本原因。从新闻传播法的角度，可以更深地看到人们的社会心理动机。

　　群体性事件的发生，从新闻传播学的角度看，其实有一个基本的社会心理：事情闹大了，社会和政府才关注。那么，这就需要探究，为什么普通的矛盾纠纷必须激化到非常严重的程度才可能获得关注和彻底解决？可能的原因是，某些地方的民主意见表达渠道并不畅通，很多小的矛盾不能得到及时有效的反映和正确处理；而另一方面，法律制度也很难得到贯彻、执行，人们难以通过正常的法律程序保护权益、定分止争。例如有些地方立法存在部门利益法律化，某些政府机关不能依法行政，某些司法机关缺乏公正、透明，而作为确保社会法律公正的最后一道防线——信访制度，也因为存在较多的操作弊端而难以有效运转，反而成为制造新矛盾的潜在温床。这样，一个普通公民的普通法律纠纷，往往难以通过正当的基层法律程序得以公正、合法地解决，也难以引起新闻媒体的关注而被政府所重视，以致很多矛盾日益积聚到更高层级的国家机关。人们对基层政府失去信心，而企望省级政府和中央政府能够主持公道。

　　因此，群体性事件不仅反映了某些基层政府的公信力严重降低，而且反映出新闻媒体社会责任的缺失。一些新闻媒体很少关注基层人民群众的疾苦和喜怒哀乐，而似乎总是热衷于报道政府官员、文体明星、企业家等等。一些地方国家机关和部门官员讳疾忌医，为了维护自己的政绩、形象和仕途晋升，对侵害人民群众合法权益的许多现象要么置之不理，要么采取不合法、不公正的处理，而且还往往试图隐瞒和掩盖问题，阻挠、干扰、禁止公民向新闻媒体披露，或阻挠、干扰、禁止新闻媒体和记者采访报道。然而，隐瞒和掩盖并不能消灭矛盾的存在，反而会使矛盾越积越多，以致积重难返。所以，从这个意义上说，新闻媒体的采访报道是社会治理中的一道极其重要的安全阀，是基层生态森林的啄木鸟。为此，政府对新闻事业的管理迫切需要树立新的新闻传播观念，应当在制度上确保新闻媒体能够成为畅通社情民意、反映公众舆论、维护社会正义和道德良知的有效载体。

　　同时，还应当看到，即使发生了群体性事件，人民群众仍然对更高层级的市、省级政府和中央政府保持足够的信心，希望他们出面解决矛盾。而从法律层面上说，高层级的政府一般不宜更多地直接介入具体个案的解决。那么，这就需要高层级的政府从法律制度和政策的整体性高度来研究和解决问题，特别是要研究和解决如何促进和监督基层政府依法办事。

　　群体性事件的发生，看似偶然，但实际上人们的社会心理已经是处于“忍无可忍”的程度。人们对某些政府机关或官员的不满日积月累，而某些政府官员可能是麻木不仁、浑然不觉，也可能是以为稳操胜券、浑然不怕。这里，反映出某些基层政府干部缺乏民主、法治意识，不能正确对待公民的合理、合法诉求，而往往习惯于以长官意志凌驾于法律、政策和群众意志，一意孤行。但是，应当看到，某些基层政府官员的这些陈规陋习，或者说基层社会普遍存在的某些“潜规则”，之所以流行不衰，而且变本加厉，绝不能简单归咎于官员、民众的素质低和国情复杂，而应当归因于一些法律制度和政策设计存在的某些弊端。否则，治理群体性事件仅靠惩罚闹事群众和问责官员，便仍然是舍本逐末、扬汤止沸。而且，这样做很难取得群众和官员的信服。一再发生的群体性事件和问责官员很快复出的现象，就是一种证明。

　　二、群体性事件体现出政策性弊端

　　与法律制度的弊端相比，群体性事件其实更多反映了政策性弊端。这一弊端是什么？总体上看，是我国社会发展政策不协调、不均衡。改革开放30年来，与我们自己的过去相比，与其他发展中国家相比，甚至与发达国家相比，我国政治、经济和社会建设都取得了世界瞩目的成就。例如人民代表大会制度和政治协商制度得以不断加强，代表、委员的参政议政水平不断提高，政治民主进程小步推进；经济增长迅速，社会财富大量积聚，人民生活水平大幅提高；城乡基层民主自治组织、各种社会团体对于社会管理发挥日益重要的作用，国家大力加强社会保障制度建设等等。但客观地说，我国最突出的成就是在经济增长方面，而我国的发展政策最为不足的方面，则是民主政治参与和法治建设的相对滞后和弱化。以经济建设为中心的政策，逐渐演化为单纯的GDP崇拜，政府成为经济乃至文化发展的主要推手，以致官商学不分，形成一些既得利益集团。这些既得利益集团漠视或压制普通公民、企业的呼声和正当利益需求，漠视国家法律制度和社会道德良知，为了工作和经营便利而肆意践踏法律和道德，侵害其他公民的合法权益。这一方面导致某些基层政府和官员失去公信力，另一方面也使一些企业家、学者专家丧失社会责任。这最终会导致基于公正的社会权威如官员、学者、文体明星、企业家等社会精英道德威信的缺失，从而使普通公民对社会秩序的失范产生严重失望，以致试图通过自力救济的方式重建社会秩序。

　　改革开放的历史经验告诉我们，经济增长、民主政治和法治建设是社会发展不可偏废的三个支柱。“文革”结束后，我国人民深刻认识到惨痛教训，果断提出加强民主法制和经济建设的治国路线，奠定了改革开放30年的政策基础。现在，我国的经济建设取得了辉煌成就，但也出现了一系列社会问题。此时，我国又及时提出“以人为本的科学发展观”，强调经济、政治、社会、文化的协调发展，强调统筹城乡、地区、国内国际不同地域均衡发展。这当然是非常正确的决策。

　　不过，要真正贯彻以人为本的科学发展观政策，恐怕需要改变“以经济建设为中心”的传统思路。这个思路已经持续了30年，现在到了不得不改进的时候。而此次全球经济危机，使我国的经济高速增长被迫减缓，社会问题日益凸现，这客观上提供了转变我国社会发展政策重心的历史机遇。与大规模刺激经济相比，为了有力消除伴随经济危机而来的就业严重不足和特权腐败等现象可能造成的社会秩序隐患，防止偶然事件酿成较大规模的社会动荡，我们亟需大力加强社会主义民主和法治建设。

　　三、推进社会主义民主的新举措

　　我们应当果断推进社会主义民主新举措，以维护来之不易的社会和平与繁荣，遏制日趋严重的特权腐败现象，实现和维护全体公民合理分享社会发展成果的根本权益。我国社会主义民主包括意见民主、经济民主、文化民主和社会民主四个方面。

　　1．意见民主就是决策和监督民主，最主要的途径是人民代表大会制度、行政听证制度和新闻传播制度。要实行人民代表专职化、常任化，使人民代表能够经常听取选区内选民的意见和建议，代表选民提出立法建议、监督政府和司法机关；对于涉及公民人身财产利益的行政立法和措施，必须组织具有广泛代表性的公民进行听证，行使民主决策和监督权力，防止部门利益、垄断集团利益法律化；要最大限度地保障全体公民通过报刊、广播电视、网络、手机等传播媒介能够自由地获得法律、政策、统计数据等公共信息，自由地表达对国家和社会管理方面的意见和建议，并督促国家机关对这些意见和建议及时做出反应，实现和满足人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

　　2．经济民主就是经济机会平等和合理分享社会经济成果。经济机会平等，意味着我们必须尽可能地减少资源、经营垄断领域，为全体公民提供平等的创业和参与经济发展的机会。合理分享社会经济发展成果，就是要综合平衡社会各行各业的工资、收入、利润和税收水平，避免不合理、不公正的差距；同时还要建立全民普惠制的基本社会保障制度，使用国有企业上缴利润、税收、行政性收费和罚款、诉讼费收入等公共财政资金，建立普及全社会的低水平的基本经济保障，使老幼残障者有所养、病有所医、民有所居、失业者有所依靠。

　　3．文化民主，就是公民享有充分的科研、创作、表演等一切文化活动的自由，享有创办文化团体的自由，鼓励百花齐放、百家争鸣，满足人民群众日益增长的精神文化需求，形成文明、进步的社会主义核心价值观，以此为基础增强国家的文化软实力。

　　4．社会民主是指公民通过社会团体的自我管理，参与社会公益事业，参与制定社会公共道德和职业道德，参与制定社会发展的公共政策，参与基层乡村、城市社区治理，以此实现社会救助、社会稳定与社会和谐。

　　四、如何完善我国社会主义法治

　　群体性事件很大程度上表现为基层法律制度的失灵。由此我们需要探讨如何完善我国法治尤其是基层法治。无庸置疑，我国社会主义法治建设已经取得了不小的成绩，无法可依的现象基本得以纠正，社会的法治意识普遍提高。但是，现在出现了一些新漏洞。这就是法律不尽民主、科学，有法不依、违法不究、执法不严现象比较严重。因此，破解中国法治难题，需要从立法、执法和司法三个方面进行制度完善。

　　1．建立民主、科学立法制度。法律制度要为人民所信服和遵

　　守，必须首先是民主的、科学的。民主立法，就是要在制定法律制度的过程中，实现公民、社会团体的制度性参与，遵守立法讨论和批准程序，以最大限度地反映民意，防止行政机关、利益集团垄断立法权，使部门、行业利益法律化。譬如燃油税的匆忙出台，明显带有行政机关的主导痕迹，对消费者和企业的合法权益可能构成一定的不利影响。诸如此类的问题，需要深入思考。科学立法，就是依据法律规范的逻辑，尊重宪法及其所统率的法律体系的一致性。制定任何一项法律制度，必须充分研究和考虑其现实需要、可行性、实际效果、可能的副作用及其防范措施，要重视发挥法律及有关技术领域的专家作用，避免制定机关为方便自身利益所采取的权宜之计。应当加强宪法和《立法法》的宣传、贯彻，强调法律体系的一致性、国家法制的统一与尊严，强化立法机关的法律审查职能，鼓励各级国家机关、公民、社会团体等主体提出法律审查申请，以尽可能减少和避免法律之间的冲突所导致的利益纠葛。

　　2．强化行政执法责任和行政程序。为了消除和避免行政执法

　　的随意性，避免行政不作为和违法作为，必须制定行政程序法和行政道德准则，其中最为重要的方面，就是程序的公开、透明，如公共信息公开制度、听证制度、官员问责制度等等。例如在价格、税收、财政、行政收费和罚款等事关公民切身利益的重大事项上，政府机关存在与民争利的现象，这方面特别需要强化立法机关、检察机关的法律监督，需要强化法院的司法审查权力，也需要强化公民和新闻媒体的社会监督。离开这些监督，行政程序法和行政道德准则不过是一纸空文。在行政管理领域，最重要、最迫切的问题就是强化权力制衡和监督。同时，还要不断减少、简化行政审批事项和手续，使政府从经济、社会管理事务中脱离出来，而主要成为公共政策服务品的提供者，这样也可以减少政府官员的权力寻租等腐败现象。

　　3．确保司法公正。司法公正的前提是司法统一，即同类案件

　　获得同样判决。为此，必须强化司法机关的全国统一体制，即各级司法机关必须是最高司法机关领导下的全国统辖体制。与此配套的是，必须实行各级司法经费由公共财政统一、独立支付，各级司法官员实行职业化和单独序列管理，科学划分司法职权，把司法官员管理、司法经费管理、嫌疑犯羁押和裁判文书执行等事务移交司法行政机关，形成公安机关、检察机关、审判机关和司法行政机关四者之间的权力制衡和彼此监督，同时，还必须实行最大程度的司法公开，增强立法机关的监督、公民和新闻媒体的社会监督。

　　此外，尤其值得说明的是，为了增强民主、树立行政执法程序权威和司法权威，共同强化国家机关和公民的法治意识，防止群体性事件一再重演，必须适时改进信访制度。政府信访机关的职责可以设计为倾听群众对政府形象、政策、行政立法、有关社会事务管理的意见和建议，可以通过行政首长接待、政府网站和新闻媒体等多种渠道予以反映。而公民对于行政裁决和司法裁决的异议，必须只能分别由行政机关和相应的司法机关受理，而不能一律向政府提出。同时，要正视社会现实，改变“零信访”政策，以防止其异化并导致地方政府非法阻止、截留信访人员，造成新的社会矛盾。

　　总之，在新的历史时期，各级国家机关及其官员，如能真正贯彻以人为本的精神，辩证地理解社会稳定，正视社会矛盾的客观必然性，正确分析目前群体性事件产生的社会原因，通过完善国家和社会的民主、法治建设，就能够从根本上实现良好的社会治理，保持社会秩序的相对稳定与和谐。

　　【作者简介】

　　阚敬侠，法学学士、民法学硕士、新闻传播学博士。

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