由民主之本义试探机制之革新
一、对上访精神病事件之分析与原因探寻
（一）对事件的介绍与分析
1、对上访精神病事件（以下称“事件”）的回放
2008年10月，某地农民孙某赴京上访时，被镇政府抓回送进精神病院20余日，签下不再上访的保证书后被放出。记者调查发现，在该地，因上访而被送进精神病院者不是个别。部分上访者及家属称不曾被通知精神鉴定，不过政府手里握有他们的鉴定书。家属反映，政府不经家属同意甚至未通知家人，便送上访者入院，没有家属签字，没有检查确诊，就让医院下达精神病鉴定书，把思维清晰的人当精神病强制收治。而当事者坚称自己没病，质疑政府限制人身自由。
2、对事件的法律分析
信访是公民提出建议、意见或投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。它为百姓提出了一条向国家发表意见、提出建议、批评投诉的渠道，是国家设定的下情上达的渠道。[1]按照我国现行《信访条例》的规定，信访人可以以多种方式比如以来访进行信访，且信访人有获得书面答复意见、要求复查及复核的权利。另外，条例规定对于扰乱信访秩序的人员，有关国家机关的工作人员应对信访人劝阻、批评或教育，经劝阻、批评或教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或制止。[2]而从上述信访者变为精神病的事件中，我们看到信访人反映民意并获得政府书面答复的权利和要求复核和复查的权力丝毫没有得到行使，上访制度将民意上传下达的制度设置的目的根本没能实现。退一步来说，即使假设上访公民的行为扰乱了信访秩序，在政府处理此事的过程中并没有依照法定程序对信访人劝阻、批评或教育甚至转交由公安机关予以警告、训诫或制止，而是鲁莽地将精神正常的上访人关进精神病院，从而严重地侵犯了上访人的人身自由和人格尊严，并对上访人身心健康造成极大损害，可以说是对上访公民的人身权利、民主权利进行了极端的践踏。此外，政府有保护公民有高效而适当的为上访人解决问题的职责，然而在本事件中，政府非但没有履行其职责，反而通过将上访人关进精神病院并强迫其签下不再上访的保证书的极端方式试图逃避指责并欺瞒上级，可见当地行政人员的做法是极端的渎职行为。
3、对事件的理论探讨
一般人认为，作为现代社会的公民，当然依法享有相应的人身权利和民主权利，这两种权利是公民在国家和社会中的公民的集中体现，二者作为公民的基本权利必然是密不可分的：人身权利是民主权利的前提和基础，因为公民的人身自由是公民行使民主权利的最起码条件，而公民的民主权利只是为公民的人身自由提供的切实可行的保障。[3]当代中国提倡民主与法治，公民是国家的主人，政府工作人员是主人的公仆，主人对公仆的服务有异议，向上级党政机关行使申诉控告检举的权利，是符合民主与法治原则的，且这种政治权利的行使是实现其他实体性宪法权利的手段和保障，具有“作为最高层阶之手段的性质”[4]权利救济的思想源于“主权在民”的思想，国家的权力来源于公民的权利。由于国家权力具有无限膨胀的性质，所以必须防止权力对权利的侵害，公民对国家机关及其工作人员提出批评建议，且在自己的合法权益受到来自国家机器的违法侵害的时候，有权提出申诉、控告并依法取得赔偿。[5]
然而现实的复杂性和残酷性往往会无情地摧残善良人们的美好愿望。公民民主权利的宪法确认和保障并不一定能真正确保民主权利的彻底实现，反而经常遭受某些政治狂徒、野心家与个别政治组织的非法侵害，并且往往造成极其严重的政治后果。[6]而上访精神病事件几乎是对当代民主法治信仰的颠覆，我们也许会惊叹并且指责在现代法治社会，我们被称为人民公仆的政府工作人员怎么能做出这样严重侵害公民人权并有悖于当代法治与人本精神的违法行为呢？！这是否因为个人道德品行的低下呢？首先，因为我们不能与这些政府人员深入接触，所以不能对其妄加评判。退一步讲，即便我们经过努力发现事件的确与当地政府行政人员的人品道德有关，我们也不可因此而庆幸。因为，我们处于当代法治社会，如果将一个法律价值的实现寄托于个人的高尚德行，我们便又回到了唯有良君才有良治的人治时代，民主人权等价值的实现则是可欲而难求的了。[7]因此，对此事件的探讨应定位于简单的个人道德向度之外。
道德情感的相对面是理性。经济学的博弈论中最基本的假设是人都是有理性的，在各种约束条件下追求自身利益的最大化，因而在交易双方占有信息不对称的情况下，代理人为了自身利益，就有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，选择对委托人不利的行为。人是社会性的理性动物，因此，理性经济人不仅存在于经济学与经济运行活动中，在政治体制中的政治官员也同样是具有理性的经济人。正如法经济学中的公共选择理论所指，官僚也是个人利益最大化的寻租者，追求自身利益最大化的理性也就当然存在于作为政治代理人的公职人员。我们没有理由认为，政治家或政府官僚将完全按照选民的偏好来使用被赋予的相当大的对于政治的自由处置权，相反，他们常常现实地希望自己仕途高升，获得更高的社会声望和事业成就，这就构成了其政治偏好，即在现存的政治安排中谋求个人政治效用最大化。[8]因此，政府不一定能纠正问题，事实上反而可能使之恶化。黑格尔的利益观也揭示出：利益是人们一切行为的动因，满足个别兴趣和自私欲望的目的，是一切行为最有势力的泉源。[9]官员的行为也不会例外。
理性之人并非孤立，而是社会结构中的理性人，他们会对外部激励做出反应。在这种社会结构中，制度起着使之平稳有序运行的作用。在法制社会，制度对于人们追求的价值之实现是至关重要的，正如《联邦党人文集》所指：每个人的本性都兼有善恶两面，良好的制度可以使人成为天使，而失败的制度则使人沦为恶魔，可见制度在其对于人性之扬抑方面的重要控制作用。在我国现有体制下，金字塔式的权力体系导致的压力型体制，导致了下级行政官员许多行为的被动消极性乃至对行政权力的不当行使。这“压力型体制”通过将上级政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，成为基层政府的“职责”，而这些任务和指标的主要考评机制是将行政机关及其工作人员的“政绩”、荣辱与升迁作为对其履行“职责”后的奖惩机制，这在无形中形成一种自上而下的权力层级体制下的被动模式。[10]诚如现实中有些政府官员无奈的叹息：“当上级政府下达的命令与公民的实际权益相悖时，如果严格执行上级的命令，则百姓会上访，我们便可能被上级指责甚至罢免，若保护百姓的实际权益则又会被上级指责为执行不力，同样可能被免职。”这时，官员的政绩甚或称为其政治命运便与公民的利益便发生了冲突，在本案中，即为镇政府的官员的仕途与上访百姓的切身利益发生了冲突。基于理性经济人的分析，这些权力体系中的官员在获取信息的同时，权衡利弊，做出选择，且会尽量选择使自己利益最大化的活动，而尽量减少、逃避责任也是一种消极的利益，于是镇政府官员则会基于信息不对称的优势，运用“欺上”的博弈策略进行责任规避，如此，他们在行使公权力的同时损害公民之利益之后，为保全自己的政绩而欺瞒上级，做出将上访公民关进精神病院以封其口舌的行为也就不足为奇了。
二、对我国现行民主体制之选罢监督制度的反思
民主的本意，是指人民的权利和人民治理国家。[11]为人民服务是设立政府委任官吏的最高宗旨。在大力提倡民主与人权的当下，竟出现如此极端侵犯人权的权力行为，我们有必要对我国现有的民主机制进行反思。
我国现有的民主制度为人民代表大会制度，由人大代表人民行使权力，对政府的行政行为进行监督。同时，上级政府通过评估下级政府的绩效也起到监督作用。诚如上述，我国的现行行政权力体系为压力式体系，而正是这一体系，存在诸多弊端：
首先，由于目前基层行政官员的评价机制主要还是上级的考核，因此，对上级负责，贯彻上级党政的意图还是基层干部的最主要“职责”。而在另一方面，基于效率的考虑，人大及政府对下级政府官员的监督是一种有选择性的，即对完成任务的绩效控制严，而对过程控制松，将下级行政官员牢牢拴在权力的运行体系之上，而在此之外对其行为过程的约束不大。[12]在上述事件中，镇政府官员自然就会只关心表面上的安定而对农民的切身利益置若罔闻。而在监督方式上，上级了解下级常用的办法为调研检查，现在的问题是下级已有了一套成熟的办法来应对，比如，因为地方经济的发展社会的稳定事关基层官员的绩效评价，为严格保证良好的绩效评价，基层官员不让公民进行民主监督和意见表达，剥削其民主权利，剥夺最起码的人权，比如本事件中镇政府官员将上访农民关进精神病院就是典型的现象，从而使泛泛的调查研究和工作检查等成了一种成本高昂、无所收益的监督手段，同时公民的民主权利遭到了践踏而又不能进行利益表达并争取权利救济。
此外，政府可以压制人民对它的批评，却不可能强行获得人民的拥护。虽然镇政府的行为目的是想通过以权力压制权利的手段来争取维持“稳定的秩序”，但事实上会引起更剧烈有力的权利抗争，威胁权力的权威性和权力大厦的稳固。长此以往，公民对政府的不满长期压抑之后，很容易造成群体性事件，会给法制的建设造成更大的代价。
同时，现实中政府官员没有履行好职责，将大部分时间用于完成上级下达的任务，不仅公民的法定政治权利没有得到保障，而且公民作为纳税人，使政府官员得以发迹的同时，却没有享受到本应享有的公共权利，即公民不断履行义务，却没有享受到应有的权利。这是不公平的。
最后，由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位，使得官员们可以动用政治权力资源对公民活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益的驱动下，又演化为官员们超越政府的职权范围，进一步制造垄断或行政管制甚至侵犯公民各项权利和自由。
因此，我们需要对现行的体制进行反思，与其从对行政监督这一“标”上进行亡羊补牢的改进，不如从人的本性出发，对我国现行民主机制这一“本”上进行未雨绸缪的改革。
三、对重构我国民主运行机制下罢免监督制度的初探
人本观念，保护民权是宪政的必有之义，然而它不仅仅是一个政治性概念，在更深层面上，他富有其心理性、社会性和价值性的理论、基础，因此，我们要以这些基础为奠基石来设计制度。同时，制度是服务于现实的，他的设计又要密切围绕现实，以历史上的经验教训为基础，关注当下，放眼未来，从而进行具有科学性与可行性的制度设计。
（一）理论基础
1、人性理论——理性经济人与公共选择理论
古典经济学认为，人们通过理性思考来计算各种选择的代价，估量代价的大小和物质利益的优劣，以便用最小的代价获取最大的报酬或利润。而先哲黑格尔的利益观表明：要使人们全力以赴地去做某事，就必须把他们的生存、利益灌输到这件事里面去。因为正是为了追求自己的利益才使人们去尽力做任何事。因此，要使人们关心某一事情，就需把他们的自身利益与生存灌输到这件事里面去，而从他的完成甚至过程中得到满足。[13]这一理论在政治领域就形成了公共选择理论。布坎南的公共选择理论认为，担任政府供职的是有理性的、自利的人，他们在其所面临的可行使得范围内，将会选择使其自身效用最大化的方案，这种效用满足便成为他们的一种政治收入。[14]同时，正如上述，制度对于理性的控制作用是至关重要的，良好的制度可以利用人的理性从而实现制度的价值，相反，不当的制度则会使人成为恶人，相应地，国家权力也便会成为最大的恶。因此，我们需要建立一个良好的机制以利用人的利己理性，这样会达到彻底的制度效果。
2、宪政基石——社会先在论
了解了微观上人的理性之天性，我们再看看宏观上社会层面之民主宪政基础。洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”的观念认为，国家的存在是为了维护个人的天赋权利，而个人权利的不可取消性则构成了国家权威及其活动的限度，社会完全可以不需要国家权威干预而自己管理自己。[15]由此观点可以推演出“市民社会对抗国家”的论点，它强调国家对于社会而言只是一种“必要的恶”。按市民社会理论的理解，市民社会的权利对国家权力的作用主要表现在两个方面：从消极意义上来说，市民社会的权力制衡国家的权力，亦即权利在维护其独立自主性时，捍卫着权利主体的自由，使其免受国家权力的压制；从积极意义上讲，权利的发展培育了多元利益集团，他们会以各种不同的方式要求在政治上主张权利，在这个意义上，市民社会为民主政治奠定了坚实的社会基础。[16]
3、宪政价值——民主
马克思主义民主理论通过总结各种有关民主的学说和各种将民主规定为“全部政权完全和真正的归于人民”的国家形态，认为民主的基本目的是实现人民当家作主的权利——人民真正平等地、普遍地参与一切国家事务的权利，管理国家和控制国家的权力，同时保障宪法和法律规定的公民的各项权利和自由“。[17]在这里，我们需要注意民主权利是”平等而普遍的管理和控制权力从而保障各项权利“的一项权利，而实现人民民主的前提条件以及人民民主原则和民主制度的必然要求便是对政治权利这种积极权利充分保障，所以有的宪法学家认为政治权利是”主权上的权利“[18] H·凯尔森认为，政治权利就是”公民有参与政府、国家意志之形成的可能性“，即公民可参与秩序创造。[19]政治权利是实现其他实体性宪法权利的手段和保障，具有”作为最高层阶之手段的性质“。而且， 现代人权观念是以个人为出发点的，”集体权利“最终也要落实到个人身上。因此，民主权利尤其使政治权利应落实到每个公民，而非所谓的”集体“上。
（二）实践依据
1、改革之迫切性——权利对权力的挑战
由于目前基层行政官员的选任多流于形式，国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物进行民主管理的制度，而地方权威的出现或存在，往往作为一种社区利益的代表者而与国家展开各种形式的博弈。如果没有正常的利益表达机制，不能建立地方权威与国家权威相联系的渠道，这种地方性权威就会成为“社会秩序的破坏者”，通过“非法”的方式来改变国家政策的绩效和影响社区秩序的稳定。[20]然而，一个不稳定的无秩序状态是我们所力图逃避的，我们应立足于中国社会发展的历史与现状，主张市民社会与国家关系的“良性互动”。[21]我们不期望并应努力避免的是，上访的农民们在被镇政府关进精神病院而被进行身心上的摧残后，成为真正的精神病人而从事违法活动并扰乱社会秩序，那时候权力可能付出更大的代价也难以保全自己。
2、改革之现实性——经济与意识的互动
随着经济的发展，公民个体利益不仅获得日益稳定的经济基础，也获得了法律上和制度上的支持与保障，公民对其权利的认同更加强烈，这激发了公民的民主要求，这成为民主得以生成和发展的内在原因。公民为享受充分而真实的民主权利，并能使自己的主体意识得到确认，均纷纷进行相关权益的表达与争取，要求真正实施并落实“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，几乎成为公民的共同呼声。尤其是以村民委员会为组织形式的村民基层民主自治制度，经过了二十余年的发展，对于占据我国人口大多数的农村人口民主意识的培养、民主素质的提高，取得了引人瞩目的成果。村民自治制度从初始的“自发性”上升到国家法律、政策的“理性设计”，已经形成了一定的制度功效。[22]退一步讲，即便承认我国有些公民民主理念不强，但民主本质上是一种利益代表机制，因而主要是靠利益而非理念来推动和维持的。民主政治实际上并不要求很高的知识水平：正如蔡定剑等学者所言，选举本身并不要求公民有很深的民主知识或共和素养，因为民主的真谛在于选民通过选举保护自己的权益。[23]因而，通过声称我国公民还没有普遍的民主知识与素养从而反对普遍的民主实际上是站不住脚的。因而，随着公民参政意识、民主利益的增强，公开、公正、公平而普遍的选举与罢免制度的建设已势在必行。
3、改革之可行性——宪法依据与实践基础
一方面，政治权利在我国宪法中被视为“公民管理国家”的一项极其重要的基本权利，它是指公民享有参与管理国家公共事务的权利，包括依法行使管理国家公共事务的权利，对在国家公共事务管理过程中发表意见、表达意见的权利。前者如选举权与被选举权，后者如言论自由、游行示威自由的权利。当今中国正致力于建设法治国家，而依法治国首先便是依宪治国，因此，我们要依据宪法的规定，以维护公民权利为最终价值追求，何种机制设计能够在实质上实现宪法的这一价值，这样的机制便是我们所需要并可实行的。另一方面，我国已进行了长期的民主实践，这里尤其有价值的便村民自治的民主模式。由于村民自治体现的是“劳动人民当家作主”的社会主义民主，同时，在全国范围内以建立健全村民委员会为核心的乡村民主化运动的深入进行给我们提供了重要的现实经验。它不仅体现了中国民主自治的能力，而且也为我们进行更直接而普遍的民主积累了经验。
（三）重构我国民主运行机制之罢免监督制度
1、新民主运作机制之罢免监督制度的构想
正所谓，没有良好制度保障的言论自由或其他任何权利配不上“真正的权利”的称号。我国虽然已有宪法对公民的权利和自由进行规定，但事实上由于前文所述的种种原因，公民的民主权利行使得并不好，相反，却不乏公民的权利遭受权力之侵害的事例，就是因为我们的制度设计没有基于人的理性之考虑而使民主价值的实现必然地遇到重重阻碍。因此，我们应以民主之价值为目标，充分考虑理性经济人这一人的本性来改进甚至重构我们的民主机制，即将由上而下的监控改为由下而上的选罢：不是由上级通过下达任务与检查绩效来决定下级官员的行政任免、升降等，而是由政府的服务对象：公民来对关涉其切身利益的政治官员的政治命运起表决作用，由公民对行政官员的绩效与权力行为进行投票、打分，并进而决定其选任与罢免、升迁与降职等。
2、新民主运作机制之罢免监督制度的合理性
正如上文所述，设定政府的目的是服务人民，保护权利。以上述方法设置民主机制，可以避开当上级命令与公民实质利益相冲突时，下层官员为了自身利益而忽视甚至侵害公民权利的行为，因为，由公民来决定行政官员的升迁等涉及其切身利益的事情，行政官员作为一个理性经济人，为了自己在公民那里形成良好的形象从而获得政治上的发展，会投入其所有的精力来为公民谋福利，而不用分散精力甚至投入主要精力来应付上级的任务，上述事件中的镇政府官员也会全心全力为农民们谋福利以取得民心，保证自己的政治前程。这样设定民主机制，能够从根本上调动行政官员的积极性，从而真正达到以权力维护甚至发展权利的宪法的最高目标。
此外，在制度技术方面，这种制度设计充分利用了制度与人性之间的关系之理论，从人的理性出发来设计制度，从而使制度的成效可以具有彻底性和恒久性。
另外，从形式上，这样的机制能够使公民普遍性地充分行使宪法赋予的参与公共决策并管理国家事务的民主权利，从而能够有效减少甚至避免有些人一生从未行使宪法赋予的选举权利的现象。
最后，设定这样的民主体制能够达到国家与社会良性互动的效果。因为作为理性经济人，公民意识到其权利的行使会对权力格局产生实质性影响从而关涉自己的切身利益，便会积极而充分关注权力的行使，对权力形成有效的监督和控制，从而促进权力更好地保护权利。促进官民的和谐，为和谐社会的建设推波助澜。
3、新民主运作机制之罢免监督制度的“弊病”
也许有人会说，此制度太昂贵，不经济，且制度设计会面临很多实际操作上的技术问题。也许在现实中，我们会面临种种问题，但这只是有待于我们去进一步研究完善。看看美国新近通过网络进行大选产生出的优秀总统奥巴马，看看我们已进行二十余年的村民自治的实践，我们应对机制能够产生的成效充满信心，而不应在我们通向能够真正保障公民权利的民主路途上设置实质性障碍，毕竟，人是目的而非手段，我们不能因为手段不经济而因噎废食，扩大中国的实质性民主并实现普遍民主从而保障公民的权利才是我们的法治目标！
结语
人是理性经济人而非圣贤，能够利用人的理性以达到目的的制度能产生恒久而最佳的效果。这应是我们在制度设置与维护上所始终考虑的。
和平渐进的制度改革是否能够持续进行下去，在很大程度上取决于执政者的觉悟、意愿和能力。更重要的是，人民需要更普遍、更自觉、更强烈地拥护宪政理念并主动产生制度建设的诉求。制度的设计应赋予人民参政机会，人民的权利只有在民主而非专制的训练过程中才能实现。民主过程本身就是培养民主素质的最有效方式。[24]促进权利、权力的有效整合，加快民主与法制的建设进程，从而形成社会与国家的良性互动，导致民主社会的生成。我们应该相信，新的制度能减少、避免甚至杜绝另一个上访者成为精神病人的现象！
注释：
[1]刘凝、赵梦：《维权与信访》，北京出版社05年5月第1版，第47页。
[2]为保持各级国家机关与公民的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，国务院于1995年专门出台了《信访条例》，条例总则要求各级行政机关应做好信访工作，认真处理来信，接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务，还要求信访工作应在各级人民政府领导下，坚持分级负责，归口管理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。 参见《信访条例》，1995年10月29日中华人民共和国国务院第185号令。
[3]魏东：《民主权利的宪法基础与刑法保障》，人民法院出版社2004年9月出版，第1页。
[4] 同上，第2页。
[5]魏东：《民主权利的宪法基础与刑法保障》，人民法院出版社2004年9月出版，第8页。
[6]同上，第3 页。
[7]因此，在当代社会，我们更追求以“他律”为核心的法治，而不奢求以“自律”为核心的人治。
[8]郑欣：《乡村政治中的博弈生存》2005年4月第1版，第239页。
[9]陈林、沈韵霞：“论黑格尔的利益观”，《江苏大学学报》（社会科学版）2002年3月第4卷第1期。
[10]郑欣：《乡村政治中的博弈生存》2005年4月第1版，第112页。
[11]魏东：《民主权利的宪法基础与刑法保障》，人民法院出版社2004年9月出版，第4页。
[12]郑欣：《乡村政治中的博弈生存》2005年4月第1版，第104页。
[13]陈林、沈韵霞：“论黑格尔的利益观”，《江苏大学学报》（社会科学版）2002年3月第4卷第1期。
[14]布坎南：《自由的限度》，芝加哥大学出版社1975年英文版，第162页。
[15]郑欣：《乡村政治中的博弈生存》2005年4月第1版，第3页。
[16]同上，第282页。
[17]程燎原、王人博：《权力及其救济》，山东人民出版社2002年出版，第197页。
[18]林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年出版，第122页。
[19] 魏东：《民主权利的宪法基础与刑法保障》，人民法院出版社2004年9月出版，第1页。
[20]参见：“民主制度与中国乡村社会——转型期中国农村政治结构变迁的实证性评价”，《中国农村研究》2001年卷，中国社会科学出版社2002年版。
[21]参见邓正来、景跃进：“构建中国的市民社会”，《中国社科（季刊）》，1992年11月创刊号。
[22]王士如、肖明：基层民主的宪政保障——对村民自治的宪法学思考，引自南方法经网，2007.5.30
[23]参见蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第199—261页。
[24]张千帆：走向世界的中国宪政，引自http；//www.civillaw.com.cn， 2008/12/7 . 2008/12/7.
作者：中国政法大学·王邵平
中国民商法律网
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