破解矿业权承包“变脸”迷局

　　内蒙古五道峁煤矿系由当地居民李新山等三人投资开办的合伙制矿山企业。因煤矿经营管理不善而连年亏损，1991年7月经五道峁煤矿合伙人会议决定，将该矿发包给当地居民张开占等四人承包经营。承包合同约定，煤矿年承包费为人民币46万元，于每年7月前一次性付清，共计承包26年；五道峁煤矿由张开占等人全权经营，除交纳承包费外全部采矿所得均由承包人享有；同时约定，五道峁煤矿的所有权仍归发包人，但凡涉及该矿的年检费及一切所需向国家缴纳的费用在承包期内均由承包人承担。

　　张开占等四人承包五道峁煤矿后，加强了管理并用大量的投入对其进行改扩建，但因国内能源市场不振的因素而依然亏损。2002年之后，因受国家“关井压产”政策的影响，煤炭等能源市场价格大幅度地攀升，煤矿增值空间激增。张开占等承包人曾向发包人李新山等人提出要求买断煤矿的所有权，但未获同意。张开占在未经发包人同意的情形下将五道峁煤矿的合伙人由发包人变更为张开占等承包人，而且由其担任该矿的法定代表人。2005年4月，发包人李新山等人经查询煤矿工商登记资料时发现了承包人的这一侵权行为，遂以国家禁止采矿权承包为由要求收回五道峁煤矿的承包权和生产经营权，承包人张开占等人坚决拒绝。双方协商不成，发包人遂将本案煤矿承包合同纠纷涉诉。

　　诉讼中，发包人李新山等人认为，国家矿产资源法和国务院关于矿业权流转的有关法律法规明确规定，禁止对采矿权进行“承包”，加之在承包期内发生了承包人擅自变更煤矿所有权主体及法定代表人等侵害发包人利益的行为，故现要求解除煤矿承包合同以纠正矿业权承包的违法性。

　　张开占等人则认为，国家法律法规虽禁止对采矿权进行“承包”，但从双方对五道峁煤矿采矿权的实际处分情况来看应属采矿权出租，而“出租”是采矿权流转的一种合法方式。发包人现要求解除承包合同的根本原因是因为煤矿的升值因素，并不是为纠正采矿权“承包”违法行为。至于变更有关工商登记资料，只是为在煤矿承包期内方便应对有关部门的整改措施，并未对发包人的权利构成实质性的损害，要求驳回发包人关于解除煤矿承包合同的诉讼请求。

　　【法义精研】

　　我国对采矿权的流转一直实行严格的行政许可制度，采矿权无论在物权法领域或是投资法领域都不是可完全自由交易的客体。根据矿产资源法的规定，除在特定情形下并按照法律所许可的方式外，其他形式的采矿权流转之合法性均存有瑕疵，其中采矿权“承包”是矿业权流转纠纷中易于涉诉的主要根源。

　　由于现行矿业权立法体系中，采矿权可以“出租”但不能“承包”，主要原因是“承包”这种方式存在对国家矿业行政许可制度的规避嫌疑。由于“出租”行为要受物权法和矿业权法的双重调整，而“承包”则主要受合同法的调整，致使采矿权的流转双方似乎更青睐于用一纸“承包”合同的方式逃避国家审批制度。但现实中的困境是，这两种方式在实务操作中均极易名实不符，且在司法裁判中亦往往难以做出明确的界别，导致纠纷频发。因此，正确界别矿业权承包法律关系和出租法律关系是有效处置此类案件的关键。

　　本案例中，李新山、张开占等人对煤矿采矿权的处分性质到底是承包还是出租，需要对我国有关矿业权制度进行正确的解析。一般而言，“承包”是一种正当的经济法律行为。在多数情形下，以承包合同为表现形式的经济模式是合法有效的，但在矿业权领域中由于受到国家特别行政许可制度的影响，以“承包”的方式进行投资将有可能存在着严重的法律风险。

　　由于我国调整矿业投资与流转秩序的法律、法规和产业政策均禁止以“承包”的形式非法转让矿业权，故从立法层面而言矿业权承包的合法性空间极其有限。诸如，矿业权管理的强制性规则有：“以承包方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照规定的权限，责令改正”；“采矿权人不得将采矿权以承包方式转给他人开采经营”。可见，矿业权“承包”行为能够得到司法认可的范围极小。

　　矿业权承包可合法存续的底线是不构成“变相的矿业权转让”。笔者认为，在司法实务中审查矿业权承包合同的效力应当考虑下列因素：一是承包合同的主要内容应是采矿任务的承包，而不是采矿权的承包；二是承包人对矿产品不得享有所有权及处分权。承包人获取合法利益的法律基础是劳务收益，而不得从对矿产品的占有、处分中直接获得收益；三是发包人不得脱离对矿山企业的日常管理。在采矿任务承包期间，发包人在法律上仍然是矿山企业的安全生产责任主体，其不得在收取承包费后即放弃对矿山企业的管理义务；四是有关矿产品的生产、经营、销售、调运、过磅、货款结算等均需以发包人的名义进行并在实际上受发包人控制，不得以承包人名义直接实施上述各行为；五是不得给承包人授予对矿业权的再处分权。如转包、分包、转让、抵押、合伙、合股、转投资等权利；六是不得将被承包矿山企业的法定代表人一职授予由承包人担任。因为这将造成发包人与承包人主体资格的实质性混同，违反了承包法律关系的基本原理；七是不得将承包期限设定为永久性。应当参照租赁合同的规定，承包期限最长不得超过20年；八是不得授权承包人对矿山企业的原股权结构享有直接进行变更登记的权利。事实上，目前矿业权承包合同纠纷的多数是“名为承包、实为转让”的性质，故真正意义上的合法承包十分少见。凡违反上述八项承包法律规则中的一项或多项，即可判定该承包合同有变相转让采矿权之嫌疑。

　　从本案例中有关案情表明，李新山、张开占等人的承包合同实际上远远地超出了承包法律关系所调整的范畴，而是变相的矿业权出租行为，此种行为的效力取决于对有关行政许可的申报结果。即应按照下列原则来分类处置：一是承包合同办理了批准及备案登记程序的，应当比照矿业权出租的规定认可承包合同的法律效力；二是经双方协商并对发包方的利益补偿及补办批准手续达成一致的，可以比照矿业权出租的法律性质对承包合同的履行效力给予维护；三是承包合同已经签订但尚未开始履行的，应当确认该承包合同成立但不生效或者按照第二项原则办理；四是对承包合同已经进行了一定期限的实际履行，但双方在纠纷发生后对承包性质如何转化为矿业权租赁无法达成一致的，则承包合同必须被强制解除而不得再继续履行，这是由于法律、法规及国家特别许可制度和产业政策对承包进行严格限制的必然结论。

　　此种情形下，之所以不将承包合同直接确认为无效而是判令强制解除，是因为矿业权承包行为违反的是管理性规范而不是效力性规范，故直接确认为无效的依据不足。但由于法律、法规和国家产业政策明确要求对此类行为应当“责令改正”，故在双方无法自行纠正时，应当判令对该类承包合同予以强制解除。因此，以“承包”方式进行矿业权投资将存在着严重的法律风险，对此应采取极其慎重的投资决策态度。

　　可见，本案例中正确的法律关系性质是矿业权出租，原被告的诉讼主张是否成立取决于有关矿业行政主管机关对该出租行为是否进行了行政审批。如果承包人张开占等人已经获得了相应的行政许可，则无论是以承包的名义或是出租的名义，该矿业权流转行为均是有效的，但应当将出租期26年缩短为20年，以符合我国有关不动产租赁的有关制度；反之，如果在第一审法庭辩论终结前双方未能获得行政许可，则该出租或承包合同应当被判定为未生效，并应予以解除，但应审慎适用解除后有关财产权益的溯及力规则。如果矿业权的承包人进行了大量实际投入的，应当给以合理的保护。

　　事实上，在审理矿业权承包合同纠纷案件中，还应当注意对以“承包”名义所实施的采矿权流转法律关系中，不得保护无限期或是永久性的承包或出租行为。因为永久性租赁或是将租期设置为矿山可采期的极限值等租赁方式都将构成对采矿权的变相转让。如果本案例中，李新山、张开占等人将承包期设定为“永久”承包，或“直至井田采完为止”等情形的，则显然构成对矿业权的变相转让，这是不受法律保护的。

　　至于承包人张开占等人未经发包人同意而擅自变更五道峁煤矿的股东结构并自行担任法定代表人之举，显然是一种对发包人所有权的侵权行为，应当通过独立的民事确权程序取得裁判结论后，再进行工商登记内容的变更，以恢复煤矿原所有权人的权属状态。

　　注释：本文原刊发于2009年4月26日《人民法院报》第七版“民商法案例法律诊所”栏目，本网刊载时又经作者重新修正。

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　　师安宁 法律硕士 北京大成律师事务所合伙人

　　最高人民法院《人民法院报》“民商法案例法律诊所”专栏特邀主持人及专家撰稿人。

　　全国首届律师电视辩论大赛“优秀辩手奖”获得者

　　中华全国律师协会民事专业委员会委员

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　　师安宁，法律硕士，北京大成律师事务所合伙人。

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