该案是否属行政案件

  案情：某区根据城市整体规划要建广场，为此，该区管理委员会（机关法人，以下简称管委会）和房屋拆迁安置办公室（事业法人，以下简称拆迁办）在本区建设局（房屋拆迁管理部门）领取了《房屋拆迁许可证》。倪某的房屋在拆迁的范围内。倪某与拆迁办协商后，就房屋拆迁安置补偿问题达成协议，协议书上对补偿款的数额、搬迁时间及违约责任的承担均作了约定。后倪某反悔，未如期履行搬迁（不交付钥匙）的义务。在约定的搬迁期限届满后的第二天，建广场的工程建筑队用挖掘机将倪某的房屋强行拆除。５个月后，倪某提起行政诉讼，要求确认该区管委会和拆迁办的行政行为违法，并要求停止侵害、恢复原状。被告方则认为，他们是拆迁人，不是拆迁工作的管理机关，且没有实施或指使他人拆除原告的房屋，原被告之间的拆迁纠纷不应作为行政案件受理，应驳回原告的起诉。

    分歧：该案系何种案件、应如何审理，存在分歧意见。 

    第一种意见认为，该案是行政案件。管委会是行政机关，拆迁办是建设局的下属单位，拆迁办与原告订协议虽说是民事行为，但他们强行拆除原告的房屋是行政行为；他们既是运动员又是裁判员不合法，审理时，还应查清两被告与建广场的工程建筑队的关系，以确认两被告的行政行为违法。

    第二种意见认为，该案是拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，系民事争议。原告对协议反悔而未如期履行搬迁义务，被告未寻求正确的途径解决纠纷，擅自拆除原告房屋，造成原告损失，原告应提起民事诉讼。

    分析：笔者同意第二种意见，理由如下：

    一、管委会、拆迁办都不是房屋拆迁行政案件中的行政主体。行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此所产生的法律责任的组织。根据取得行政主体资格的法律依据不同，可分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指行使行政管理职能的国家机关；授权性行政主体是指法律法规授权而行使特定行政职能的组织。该案中，管委会是机关法人，但它不是房屋拆迁的管理部门。在该行政区域内对房屋拆迁工作实施监督管理的部门是建设局，颁发拆迁许可证、拆迁补偿裁决和行政处罚的行政职能均由其行使。拆迁办是事业法人，不是法律法规授权行使行政管理职能的组织，不是行政主体，同时，该区建设局也未委托其行使行政管理职能，因此，拆迁办不享有行政管理权。

    二、两被告是在从事民事活动。某区要建广场，两被告领取了《拆迁许可证》，其身份是拆迁人，他们以民事主体的身份对外进行民事交往，不是以行政权力行使者的行政主体身份进行行政管理活动。拆迁办与原告协商，已经就拆迁安置补偿问题达成了协议。协议签订后，原告不履行协议，被告应根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，申请先予执行，寻求正当的途径解决纠纷，而不应该无视原告的反悔行为，仍按协议规定的期限拆除原告的房屋，侵犯原告的合法权益。如对原告的财产造成了损失，被告应当进行民事赔偿。因此，笔者认为，该诉讼的性质应为民事侵权案件，而不是不服具体行政行为的行政案件。

    三、对此纠纷如何解决有相关规定。１９９６年７月，最高人民法院就明确规定，拆迁人与被拆迁人对房屋补偿、安置等问题发生争议，或双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。公民、法人或其他组织对人民政府或房屋主管行政机关依职权作出裁决，对裁决不服，依法提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。江苏省高院于２００４年５月在《进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知》中也进一步明确，双方当事人达成安置补偿协议后，一方当事人反悔并起诉的，应当作为民事案件受理。由此可见，对拆迁纠纷经裁决后仍不服而提起诉讼的是行政案件，房屋拆迁裁决部门是被告；达成协议后反悔引发的纠纷应作为民事案件。因此，该案作为民事案件受理是有法律依据的；不作为行政案件受理，也符合行政诉讼的原理。本案原告起诉时，虽未涉及到安置、补偿的问题，但他反悔的目的是要增加补偿款。如原告对颁发拆迁许可证行为有异议，另当别论，如起诉，被告也只能是房屋拆迁管理部门。虽说拆迁办的主管部门是建设局，建设局是房屋拆迁管理机关，但不能说拆迁办也能行使管理职能。

    四、原告提起民事诉讼有利于纠纷的解决。管委会和拆迁办领取了《拆迁许可证》，具有实施拆迁工作的合法资质，拆迁人与被拆迁人对安置补偿等问题通过协商达成协议，原告理应如期履行协议。原告如对拆迁补偿协议反悔，可以依法提起民事诉讼。被告对原告未按照拆迁协议如期履行义务，也应依法通过正当途径解决纠纷，而不应先行拆除原告的房屋，侵犯原告权益。为此，笔者认为，原告可通过民事诉讼程序，对拆迁安置补偿和拆房造成的损失等问题一并予以解决，以维护自己的合法权益。至于两被告不承认拆除了原告房屋的问题，因为建广场系被告的工程项目，工程建筑队为被告施工而拆除房屋，所以应认定为被告的行为；如被告对拆房的范围授权不明，责任也在被告方，由被告方承担责任。