规划局是否构成违法不作为情形

  　　2003年6月21日，朱瑞珍向江苏省南通市规划局举报其北邻倪某在距自己住宅1米多处违法建造小楼一幢，侵犯其相邻权益，要求予以拆除。规划局于23日责成规划监察部门查处，并于7月9日、10日分别立案和制作《现场检查笔录》。8月10日，规划局向倪某送达《行政处罚事先告知书》。12月23日，朱瑞珍以规划局在接到举报后60日内没有作为为由，向南通市港闸区法院起诉，要求判令规划局履行法定职责。2004年1月2日，规划局向倪某送达于2003年12月31日制作的《处罚决定书》。规划局辩称，其接到举报后一直在履行法定职责，不存在不作为的问题，原告关于其必须在60日内进行处罚的意见没有法律依据，故请求驳回朱瑞珍的诉讼请求。

[审判]

  　　南通市港闸区法院经审理认为，规划局是否履行法定职责涉及朱瑞珍相邻权的保护问题，其可以提起行政诉讼。规划局在接到举报后即着手实施立案、制作《现场检查笔录》、送达《行政处罚事先告知书》等具体行政行为，并在朱瑞珍起诉后的第8天作出了最终处罚决定，朱瑞珍亦知道规划局制作《现场检查笔录》等情况，规划局履行了相应的法定职责，并无超期履行问题。朱瑞珍的诉请缺乏事实根据，起诉理由不能成立。规划局未向朱瑞珍明确反馈有关查处情况的瑕疵，不影响其已作为的事实成立。故判决驳回原告的诉讼请求。

  　　一审宣判后，朱瑞珍不服，向南通市中级法院提出上诉，认为规划局制作的《现场检查笔录》、送达《行政处罚事先告知书》的行为不是具体行政行为；规划局履行职责的期限为60日，其在60日后才作出最终行政处罚决定，已超过履行职责的法定期限。故要求撤销一审判决，确认规划局未在法定期限内履行职责构成违法不作为情形。

  　　二审法院经审理后认为，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。由此可见，被上诉人规划局在接到上诉人申请后应当在60日内履行规划管理的法定职责。此处的“履行”，当指在法定期限之内作出明确的结论性意见并告知上诉人。本案中，被上诉人规划局于2003年6月21日收到上诉人朱瑞珍要求履行法定职责的申请后，尽管于同年7月9日、10日及8月10日启动了立案、制作《现场检查笔录》、向被举报人倪某送达《行政处罚事先告知书》等程序，但最终制作、送达《处罚决定书》则分别是2003年12月31日和2004年1月2日，应当认定被上诉人规划局是在诉讼期间作出了具体行政行为。由此说明，被上诉人规划局虽然对上诉人的申请事项进行了查处，但并未在法定期限之内作出结论并告知上诉人，当属未在法定期限之内履行规划管理的法定职责。终审判决撤销港闸法院一审行政判决，确认规划局未在法定期限之内履行规划管理法定职责违法。

[评析]

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，规划局接到朱瑞珍的申请后，在60日内已立案受理，并实施了部分调查行为，能否认定其系在法定期限内履行了法定职责？对此，存在两种观点：一种观点认为，行政机关虽未在60日内作出最终的处罚决定，但已在60日内启动立案、调查等处理程序，不应认定为不作为；第二种观点认为，行政机关在60日内未作出明确结论并告知当事人，就构成违法不作为。一、二审法院正是在此问题上存在不同的认识，因而才产生不同的判决结果。

  　　本案涉及两个基本问题：一是如何理解《解释》第三十九条中“不履行”的含义；二是如何确定履行期限。

  　　一、《解释》第三十九条中的“不履行”，应当是指行政机关自接到当事人要求履行法定职责的申请之日起，未在60日内作出明确的最终结论并告知当事人的不作为行为；反言之，在60日内作出明确的最终结论并告知当事人的行为，则为履行了法定职责的作为行为。

  　　行政机关不按时作出最终处理决定应认定为“不履行”法定职责，这是由具体行政行为的成立要件所决定的。是否履行法定职责是以行政主体有无履行行政法规定的实体义务来确定的。告知、送达处理结果是具体行政行为成立的程序要件。判断一个具体行政行为是否成立，首先要看其有无向当事人告知、送达最终处理结果。行政行为只有经合法告知、送达处理结果后才算最终成立。行政机关在合理期限内未作出明确的结论并告知当事人，即使其已启动立案、调查等程序，仍应认定该具体行政行为尚未成立，自然就谈不上已履行了法定职责。

  　　本案中，规划局的行为具有可诉性。尽管其已在60日内立案，并着手实施调查，但其实施的立案、现场检查、送达告知书等行为，仅是其为作出最终处理结果所做的内部事前准备，属于程序阶段性行为，没有实体的内容，对外不直接产生实际影响效力，行政法上通常定义为“不完全履行”。在只有单纯的相对方的行政法律关系时，属不可诉之准行政行为，但在三角行政法律关系中，对利害关系的另一方相邻权人却产生了实际影响，即其相邻权被侵害状态未有任何改变。这种准行政行为对其间接产生了法律效果，因而具有可诉性。这种拖延履行介于拒绝履行和完全履行之间的状态，应当认定行政机关对申请人的申请虽不拒绝，但在合理的期限内也不作出最终的处理结论并告知当事人的行为，属于一种典型的不作为情形，即“不履行”法定职责的行为。

  　　二、从该《解释》第三十九条的规定看，“60日”是当事人提起不作为诉讼的起点和期限，在法律、法规、规章和其他规范性文件没有特别规定的情况下，应作为行政机关履行法定职责的期限。

  　　当法律规定了行政机关的某种法定职责后，行政机关必须在合理的期限内履行，否则构成违法，这种违法称为“不作为违法”。因此，在认定行政机关是否作为时，审查其履行某法定职责的法定期限是很重要的环节。《解释》第三十九条关于60日履行期限的规定填补了某些行政法律、法规、规章及相关规范性文件的空白，在法律、法规、规章及规范性文件没有对行政机关履行某种法定职责作出期限规定的情况下，应当以该规定执行，即将60日作为行政机关作出某种具体行政行为的期限，在接到申请之日起超过60日未作出具体行政行为则构成不作为违法。因此，该案的二审判决是正确的。

潘建明 褚锦龙 刘海燕