合理性原则在司法审查中的运用

　　顾名思义，合理性就是合乎理性。那么何谓理性？自古至今已引起无数争论，但无论持何种观点，人们都把理性当作思考和行动的参照系，为其观点寻找令人信服的根据。据此，如果行政机关的裁量能够令人信服的话，这个裁量行为就可被认为符合合理性原则。首先，“令人信服”中的“人”不是指每一个人，也不是指某个个人，比如某个具体案件的当事人对行政裁量不信服，并不一定意味着裁量不合理，因为这里的“人”是在抽象意义上使用的，换言之，他是一个被概念化了的人，取的是社会普通民众的最大公约数，我们可以称其为社会一般人。他遵守法律，笃信通行的道德伦理观念，具有一般人的经验和常识。其次，社会一般人虽然有虚构的成分，但他也并非生活在真空当中，他的世界观深深植根于社会之中，为社会各种综合条件所决定。

  　　从操作的角度看，“令人信服”的标准太宽泛了，难以满足司法实践的需要，无法避免审查结果的不一致甚至混乱。引入一些具有更明确意象的标准无疑十分必要。笔者认为，总结实践并归纳现有理论，以下五个标准可以起到这个作用。

  　　第一，比例原则。

  　　比例就是执法目的、执法手段和执法代价之间相互的比例关系。比例原则有三层含义，也可以把这三层含义看成是操作的三个步骤。（1）适当性。适当性是从执法目的和手段之间关系的角度来说的。它要求行政机关选择有助于实现执法目的的执法手段。有助于执法目的的手段可能是很多的，比如，警告、强制带离现场、使用驱逐性、制服性警械甚至武器，对于制止公共场所寻衅滋事者来说，都是适当的。那么，警察是否可以任意使用呢？显然不是。适当性不过是划定了一个手段的备选范围，从中选择最合适的手段，还需进入下一步骤，即（2）必要性的衡量。必要性是从执法手段和执法代价的角度来说的。它要求行政机关必须选择相对代价最小的执法手段。又被称为必要性原则或者最小侵害原则。最后还要考察（3）均衡性。均衡性是从执法代价与执法目的之间的关系来说的。如果代价太大，甚至比执法收益还要大，则宁可不采取这种执法手段。比如，抢劫犯逃向闹市区，警察如果开枪可能伤及无辜，比较而言，人民群众的生命健康显然比抓获犯罪分子更重要，故不开枪是最好的选择。

  　　第二，平等原则。

  　　该原则主要适用于地位相同或者不同主体互相比较的层面上，其要求行政机关要一视同仁地适用法律，或者说，同样情况要同样处理，不同情况则要区别对待。具体讲，第一，在同一案件中，不能因人而异、厚此薄彼。比如，对情节相似的共同违法行为人的处罚不能过于悬殊。第二，先后出现的同类案件在处理上要遵循先例。法律虽依时而动，但法制的统一性要求法律必须具有相对的稳定性，在行政执法活动中就要求遵循先例。

  　　第三，目的正当。

  　　英国学者韦德对合理性原则的表述是，行政裁量应当遵循“合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”。由此可见，目的正当是合理性原则的重要内容。审查行政裁量目的的正当性，是世界各国司法审查的发展趋势。其审查内容主要有二：一是看行政裁量的目的是否与法律授权目的相一致；二是看行政裁量中既有合法目的，也有非法目的时，哪个目的是主要的。

  　　第四，考虑正当。

“正当考虑”是各国司法审查比较常用的方法。依此标准，如果行政机关在行使自由裁量权时，遗漏了应当考虑的事项或者考虑了不应当考虑的事项，则裁量行为不合理；如果不合理很明显，或者性质比较严重，构成滥用自由裁量权，则法院可以认定，被诉行政行为违法并作出相应的判决。如何确定应当考虑事项是这一标准最为关键的问题。笔者认为，行政裁量所应考虑的事项可以在法律规定、事理和情理三个方面找到答案。

  　　第五，尊重人权。

  　　行政机关进行裁量时，应当避免侵害公民的权利。笔者认为，除了法律上的权利之外，以下三种利益也是应当予以充分尊重的。一是以法律权利为基础的利益。比如，行政许可法实施之前，法律虽然没有规定收回许可权的补偿问题，但是财产权是一项法定权利。作为财产权保护的延伸，被许可人的合法投入如有损失，从合理性上亦应给予补偿。二是信赖利益。比如，相对人获得行政机关审批从事某种营业，但该行政机关无权审批，上级行政机关撤销了该行政许可。如果相对人没有过错，其投入损失就是信赖利益的损失，应当获得赔偿。三是对相对人行使其他权利具有重要前提意义的利益。民事判决胜诉一方申请查询债务人的土地登记情况，此时债务人的土地产权情况对债权人实现民事权利非常重要，从合理性上讲，由于这种获取信息的利益对于申请查询人的重要性，而应成为法律保护的利益。土地登记部门以法律没有关于查询权的规定为由予以拒绝就不具有合理性。

  　　从价值判断的角度讲，合理性原则追求的是一种至善的境界，而且法律也提倡行政机关在行使自由裁量权时将合理性原则发挥到极致，但若法院严格地以合理性原则的要求去审查裁量行为，任何裁量行为只要稍有瑕疵，就予以撤销，这肯定是不现实的，因为：一是行政效能将受到过分的制约，监督过分就有副作用；二是，司法权可能过深地进入了行政领域，有代替行政权的嫌疑。基于这两点考虑，司法审查运用合理性原则的尺度必须确定在一个务实的水平上，笔者将之概括为基本合理标准，其要义是：只要裁量行为没有明显的不合理，就不认为它违法。也就是说，行政机关执法应当追求百分之百的合理性，但是他们实际上只要能达到60分的“及格线”，就可以通过法院的审查。

  　　从各国的司法实践来看，对裁量行为司法审查也都定位在基本合理的水平上。基本合理的意思就是明显的不合理才被认为是违法。在此原则下，一般的合理性问题法院不作处理，而只有明显的不合理时才确认它违法。

  　　基本合理标准在不同类型的裁量中还会有宽严不同的区别。以下几个因素会导致审查尺度的微调。

  　　第一，确定概念还是不确定概念。如果裁量是在确定概念的范围内，由于概念的边界相对确定，可裁量的范围仅限于概念边缘地带，根据具体情况，可以向外做适当延展，但不能走得太远。比如，我们说相对固定的餐船是建筑，但没有固定的餐船就不能认定为建筑。如果裁量是基于不确定概念而发生，则由于概念本身的内涵和外延都不确定，立法者只不过为执法者指出了一个大概的方向，对这种问题的司法审查的标准就应当放得更宽。

  　　第二，授益还是侵益。一般来说，法律没有规定时，行政机关不得对公民作出不利处分，这是法律保留原则决定的，但是法律保留并不禁止行政机关对公民作出收益性处分。也就是说，行政机关在这时有较大的自由裁量权。

  　　第三，是否为专业性问题。随着现代社会的发展，行政管理体现出越来越多的专业性和技术性，比如医疗事故的鉴定，水电站、核电站的许可，行政机关的知识和手段为法院所不具备等。所以，法院越来越尊重行政机关的判断。比如，核电站的许可必须要以危险性的评估为依据。对于专业部门的评估，法院不能作深入的审查。一般性的问题则相对要严一些。因为这些问题往往依靠常识就可以作出合理的判断，因此法官有能力作出程度相对较深的审查。

  　　第四，是否为紧急行为。与一般行政行为不同，在紧急情况下，没有充分的时间作缜密的思考和细致的准备，因此不太严重的疏漏和失误是可以容忍的，相应的审查标准也应当适当放宽。

王振宇