非诉行政案件委托执行制度刍议

  ■非诉行政案件委托执行制度，就是法院在审查非诉行政案件的强制执行申请并作出准予执行的裁定后，通过与行政机关平等协商，将适宜由行政机关执行的具体事项，委托给行政机关实施的制度。

    ■当前，“法院人员到场而具体事项交由行政机关执行”的委托执行制度无疑是公正与效率两大原则价值冲突的优化选择结果。

    ■希望通过立法对非诉行政案件委托执行制度予以明确和规范，在保留司法审查的前提下，对执行权进行更加灵活的分配。

  　　非诉行政案件强制执行在强制执行制度中占有十分突出的地位，并且成为困扰法院工作的一个新问题，迫切需要创新执行机制。笔者认为，在非诉行政案件执行中建立委托执行制度，不失为现行执行体制之下解决问题的良策，值得深入研究。

  　　一、非诉行政案件委托执行制度的理论依据

  　　非诉行政案件委托执行制度，简言之，就是法院在审查非诉行政案件的强制执行申请并作出准予执行的裁定后，通过与行政机关平等协商，将适宜由行政机关执行的具体事项，委托给行政机关实施的制度。

  　　非诉行政案件执行权的属性，历来就是学者争议的话题。大致有三种观点：一是行政权属性说；二是司法权属性说；三是行政权和司法权双重属性说。目前大多数认同第一种观点。笔者认为，非诉行政案件执行是指对不履行发生法律效力的行政行为的行政相对人，行政机关申请人民法院强制执行。人民法院经过审查，对裁定准予执行的案件，采取法定的强制措施，强制行政相对人履行义务或达到与履行义务相同状态。

    非诉行政案件执行可以分为两个阶段：审查阶段和实施阶段。非诉行政案件执行权与民事案件执行权基本类似。在审查阶段，人民法院依照重大违法标准，对申请执行的行政行为的合法性进行判断，并裁定是否准予强制执行。这是人民法院行使司法权的表现。而实施阶段则是非诉行政案件执行权的“实现”。从非诉行政案件执行工作实际来看，由于准执率高达95%以上，法院大量行使的是执行实施权。因此，非诉行政案件执行权中的行政权属性明显强于司法权的属性。司法权具有被动性、中立性、终局性的特点，本质上是一种判断权，具有专属性。承担判断职能的主体只能是特定的少数人，而不应当是其他任何人。因此，司法权不可转授，除非诉方或控方将需要判断的事项交给其他组织，如仲裁机构。而行政权具有主动性、单向性、终局性的特点，本质上是一种执行权，具有可转授性。具有行政权性质的执行实施权，理论上不存在禁止委托或转授的限制，可以委托给法院以外的主体行使。

  　　有同志认为，委托作出行政行为的申请人执行不符合法律原理，违反正当程序。从民事执行来看，由于执行权是一种公权力，委托代表私方利益的申请人行使公权力，公私不分显然是行不通的。但非诉行政案件执行中，申请人行政机关本身就是代表国家行使公权力，不存在行使私权力问题。行政机关自行强制执行模式在世界上许多国家和地区都存在，就是决定权与执行权集于一身。我国公安机关行使的拘留权也是决定权与执行权集于一身。委托行政机关执行，现行法律并没有作禁止性规定。

  　　二、非诉行政案件委托执行制度的初步设计

  　　非诉行政案件除了提高立案门槛和强化司法审查外，执行机制创新已经成为迫切问题。非诉行政案件执行机制创新必须强调人民法院的角色转换：从传统的执行者转换为监督者，必须强化人民法院的司法监督职责，弱化人民法院的执行实施职责。当前“法院到场而具体事项交由行政机关执行”的委托执行制度无疑是公正与效率两大原则价值冲突的优化选择结果。

  　　有同志认为，“法院到场而具体事项交由行政机关执行”的方式是协助执行而非委托执行。笔者认为，两者在执行内容上有根本区别。协助执行的内容是法院自身无法执行，必须需要银行、房管等有关业务部门配合才能执行的事项；而委托执行的内容是法院能够执行的事项。故委托执行事项不是协助执行所能容纳，而是一种新的执行制度。将目前的法院到场而具体事项交由行政机关执行的方式定性为协助执行而非委托执行，是不妥的，迫切需要在理论上对其予以明确和规范。

  　　（一）哪些事项可以委托执行？

  　　委托执行事项必须充分考虑到行政机关和法院各自的执行能力和执行的经济性，具体由双方协商解决。基于本文前述对非诉行政案件执行权属性的认识，我们对非诉执行案件中委托执行的事项范围可以得出结论：委托执行的事项仅限于执行实施权，而不包括执行的审查权。强制执行措施是执行实施权的必备内容。强制执行措施是指执行机关依法强制实现执行根据内容的具体方法和手段，如扣押、查封、冻结、划拨、拍卖、变卖、强制迁出房屋、强制拆除等。强制执行措施是受委托机关在执行过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段，否则，委托执行将不会形成权威，也无法实现委托执行的预期效果。故强制执行措施应当由受委托的行政机关行使。

  　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，在执行过程中，为了维护正常的执行秩序，保障执行活动的顺利进行，人民法院可以对实施妨害执行秩序行为的人采取的强制性手段，包括训诫、责令具结悔过或者处1000元以下的罚款、15日以下的拘留。妨害执行的强制措施并不属于执行实施权的内容，甚至也不属于执行权本身的内容。因此在行政机关实施强制执行过程中，对妨害执行的强制措施不能委托，只能由法院实施。

  　　（二）委托执行怎样具体实施？

  　　委托执行是委托方与受托方双方合意的产物，本质上是一种合同关系。委托执行应当进行以下程序：

  　　1.签订委托合同

  　　人民法院选择委托的行政机关，应当对该委托的必要性和可行性进行合理的分析，目前有观点认为，委托执行就是将法院难以执行的非诉行政案件推给行政机关执行，这种观点是不正确的。委托是一种合同关系，它必须坚持自愿原则，换言之，委托执行的内容必须是法院想委托，行政机关也愿意接受委托的事项。只要有一方不愿意，就无法委托。体现委托自愿的最主要载体就是委托合同。

    对公权力进行委托时，世界各国都十分重视委托合同的签订，它是公权力机关相互确定权利与义务的重要形式。如《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第十五条在“委托办理”中规定:“三、所属同一行政机关的行政部门或公法实体间的委托办理必须根据专门规定进行，在没有该项规定时，则由参与部门或单位通过明确协议为之。在任何情况下，为使该委托办理具有效力，其正规化文件及裁决必须在有关的官方公报上予以公布。为使这类协议生效，各行政机关可对所需的手续作出规定，其中至少包括有关的一项或多项活动，有效期限及委托办理的性质和范围。”作为委托执行中最重要的步骤之一，笔者认为，签订的委托合同至少应载明：委托的事项、委托的权限范围、委托机关及受委托机关各自的权利义务责任、委托期限、法律责任等。

  　　需要说明的是，根据行政效率和权利运行的经济性要求，人民法院与行政机关签订的委托合同既可以是对一类案件概括性的委托，也可以一个案件一次委托。

  　　2.公告

  　　在世界其他国家和我国台湾地区有关公权力委托的法律规定中，都有类似的公告程序：如《台湾行政程序法草案(1998年)》第九条规定:“行政机关得依法规将其权限之一部分，委任所属下级机关执行之。行政机关因业务上之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之。前2项情形，应将委任或委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公报或新闻纸。”《意大利行政程序法》中第九条“委任”中规定:“除法律另有规定者外，上级机关就特定之事务，得将其权限暂时或长久委托下级机关行使。于此情形，应将委任事项登载于行政机关公报上予以公告……”将委托的情况进行公告，一方面使社会相关公众知晓，可以提高受委托行政机关执行委托事项时的公信力；另一方面满足公民的知情权，也可以加强社会公众对委托执行的监督。笔者认为，公告的内容应当包括委托双方的权利义务责任、委托的事项、委托的权限范围、委托期限、法律责任等。

  　　（三）法院对委托执行如何监督？

  　　法院在受理非诉行政案件执行申请后，应当先对非诉行政案件进行合法性审查。经审查符合法律规定的，应当作出准予执行的裁定。只有法院裁定准予执行的案件，才能委托行政机关执行。

  　　根据我国行政法的委托理论，委托执行的法律后果由人民法院承担。故人民法院必须对行政机关采取的强制执行措施进行监督。如，事先对执行的方案进行必要的审查、强制执行时法院应当以监督者的身份出现等。

  　　在现行法律框架之下完善我国的非诉行政案件执行制度，是理论和实务界的普遍期望。笔者希望通过立法对非诉行政案件委托执行制度予以明确和规范，在保留司法审查的前提下，对执行权进行更加灵活的分配，以实现公正与效率的有机统一。

江 勇 吴将斌