本案行政委托行为不属行政诉讼受案范围

  　　2001年，由三方投资的市城市天然气有限公司设立，次年由有关部门向该市建设局颁发行政收费许可证，载明由市建设局向天然气用户收取天然气工程配套费3000元/户，后市建设局委托市城市天然气有限公司代收该天然气工程配套费。2006年4月28日，市建设局向市城市天然气有限公司发出通知，要求自2006年5月1日起，由市建设局直接收取天然气工程配套费，市城市天然气有限公司已收取未上交的天然气工程配套费按核实数在2006年5月20日上交市财政。市城市天然气有限公司对该通知内容不服，认为由市建设局收取天然气工程配套费无法律依据，侵犯了市城市天然气有限公司的合法权益，市建设局要求市城市天然气有限公司上交配套费无法律依据，并以此为由向法院提起行政诉讼，要求撤销上述通知。

[评析]

  　　根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼，因此，只有具体行政行为才属于行政诉讼的受案范围。

  　　本案中，原告市城市天然气有限公司对被告市建设局于2006年4月28日作出的“关于城市天然气工程配套建设费收取和作用规定的通知”的行为是否可以提起行政诉讼，关键在于该通知行为是否属于具体行政行为。笔者认为，对该通知行为的性质认定涉及到两个问题，即天然气工程配套建设费该由谁收取？对行政委托有关法律问题如何认识？

  　　关于第一个问题，笔者认为，从被告市建设局提供的相关部门的规范性文件和收费许可证来看，该天然气工作配套建设费的征收主体是市建设局，征收对象是新开通管理天然气的用户，市城市天然气有限公司只是一个代收单位。从行政征收的理论和法律规定来看，征收是对相对人财产权益的重大影响，征收主体只有行政主体，而目前我国的行政法理论关于行政主体只包括行政机关和法律法规授权的组织，企业尚未有作为行政主体的可能。而且，本案审理对象并非行政征收本身的合法性，亦即该征收行为是否合法非本案审理标的，上述收费许可证等，在本案中可作为证据予以采信。因此，本案所涉的天然气工程配套建设费的收费主体是被告市建设局，而非原告市城市天然气有限公司。

  　　关于第二个问题，笔者认为，应从以下三方面来认识行政委托。

  　　1.被委托行为属于行政行为。

    行政委托是行政主体将其行政职权委托其他行政主体或者其他组织、个人行使并由其承受该委托项下的所有权利义务的一种法律行为。在立法和实务界较少采用行政行为的概念，只强调具体行政行为是行政诉讼的标的，而在学术界对行政行为的研究不断发展，但不管行政行为的研究如何发展，行政主体行使行政职权对相对人实施管理的行为无疑是行政行为，行政委托的客体即被委托行为是由行政主体通过中间组织（受托组织）对相对人实施公法上的管理活动，也是行政行为。行政诉讼法第二十五条第三款中规定：“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”，由此可见，对被委托行为相对人不服可以提起行政诉讼。如本案被告市建设局委托原告市城市天然气有限公司向天然气用户征收的3000元/户天然气工程配套建设费的行为即征收行为是行政行为，而且是可诉的行政行为，且其诉讼的原告应是征收行为的相对人或利害关系人。

  　　2.行政委托行为不是行政行为。

    行政委托行为的权利义务发生在行政主体与被委托组织之间，与相对人无涉。在该类行为中，行政主体并非基于行政职权实施委托，仅仅根据属于私法的民事法律的规定实施委托，而“行政行为是具有职权因素的行为”和“行政行为的法律依据是公法规范”是行政行为的基本特征，因此有些学者认为行政委托是行政行为的观点，混淆了事物特殊性和普遍性的区别。行政主体与受托人之间的法律地位平等，在委托事项方面两者之间不具有管理与被管理、命令与服从的关系，由行政主体作出的没有运用行政权的行为至多只是一种假行政行为，因此这种行为明显不是行政行为，更不属于具体行政行为。为达成行政上任务所采取之私法形态的行为，被称为是私经济行政，不具有公权力因素，不是行政行为。某些学者认为行政委托须由法律等规范性文件规定，笔者认为这种观点值得商榷，行政委托的方式既不应该包括行政立法的方式，也不应该包括行政机关以口头命令等强制方式行使的行政委托，而只是行政机关以行政合同等双方合意的方式行使的行政委托。本案被告市建设局于2006年4月28日发出的通知，虽然有行政行为的形式，但其实质是被告通知原告解除行政委托及对解除行政委托之后的某些已收取的配套费的处理，其本质并非被告市建设局基于法律或法规规定的职权行使公权力，不具有行政行为的法律特征，故该行为不是具体行政行为。

  　　3.委托争议的处理。

    行政委托是行政主体履行行政职责的一种重要手段。但无论是理论界还是实务界，对此问题的研究不多，即使有一些论述，也多局限于对委托行政行为的责任即外部责任的阐述，而对行政委托争议的处理几乎没有相应的文章涉及。笔者认为，行政委托不属于传统意义上的特别权力关系，而且按照自然正义原则，任何人都不能自己成为自己的法官，行政机关也不应成为自己争议的解决者，而只能通过法院诉讼程序解决。鉴于目前我国法院审判职能的设置，对这类争议的处理应通过民事诉讼或行政诉讼的途径解决。从上述分析可知，行政委托行为不属于行政行为，此处所涉及者为业务之委托，原与行政组织法无涉，亦即行政业务之委托系属于行政契约或私法契约之范畴。因此行政委托行为不能通过行政诉讼的途径解决，只能通过民事诉讼的途径解决，而且我国民事法律中关于委托代理的理论研究和司法实践都很丰富，足以能够解决行政委托争议。

  　　根据上述分析，笔者认为本案所涉行政委托行为，系被告市建设局对其原先委托原告市城市天然气有限公司征收天然气工作配套建设费的事项给予解除，在该行为中，不具有运用行政权和依据公法规范的行政行为的特征，而仅仅是一种要求解除行政委托和对解除行政委托后的财产处理的意思表示，两者之间法律地位平等，虽然被告市建设局在作出这一意思表示时采用了类似于具体行政行为的外在形式，但其实质属于基于行政委托而产生的权利义务关系，不属于目前行政诉讼受案范围，因此原告市城市天然气有限公司的起诉应予驳回。

齐志强