对行政程序立法的设想

 　　今年4月，中纪委、监察部、人事部和国务院法制办联合召开新闻发布会，宣布《行政机关公务员处分条例》已经在4月4日的国务院第173次常务会议上原则通过，并于今年6月1日开始施行。笔者认为，该条例的出台对行政机关公务人员行政行为的规范化起到了一定作用，但仅仅能在行政及公务员的行为规范问题上扮演“救火队”的角色。要从根本上消灭“火源”，行政法中的核心法律——行政程序法的出台势在必行。

  　　一、行政程序的涵义

  　　关于行政程序的概念，我国行政法学界尚未形成统一的认识。美国行政法学家伯纳德·施瓦茨认为：行政程序是行政机关在行使其权力时必须遵守的程序。《布莱克法律词典》认为：行政程序是由行政机关所作出的方法和步骤，它不同于诉诸法院的司法程序。日本《新法律学辞典》认为：行政程序是行政机关在进行制定规划、裁决争讼及行使其他行政行为时必须遵循的程序。

  　　笔者认为，行政程序首先是行政主体为行政行为的程序；其次，行政程序是一种法定程序。行政合法性原则要求行政主体作出行政行为既要依实体法又要依程序法；最后，行政程序是一个集步骤、顺序、形式和时限于一体的整体过程。

  　　二、目前我国行政程序法律规定存在的问题

  　　程序正义的观念根植于英、美等普通法系国家，与我国传统法律以及近代移植的大陆法系国家的“重实体、轻程序”的法律价值观有所不同。在中国这样一个有着极其深厚的“官本位”历史传统的国家，不用说普通民众，就连基层执法者都有轻视行政执法程序的观念。

  　　我国目前的行政立法遵循了将行政行为类型化，进行逐一分析，分散立法的模式。而这种分散立法模式却存在着其自身无法克服的问题。其一，在尚未立法的行政行为领域可能形成立法空白。采用单一行政行为分别立法的方式，如果立法速度跟不上，势必造成立法空白。我国目前立法就仅对行政处罚和行政许可的行使程序作出了统一规范，其他行政行为领域尚无法可依。其二，在已经立法的领域，由于多部法律就同一问题可能均有规定，一方面形成立法的重复，另一方面可能形成制度冲突。如我国行政许可法规定行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，而我国行政处罚法却没有规定行政处罚决定是否必须根据听证笔录作出。同为针对决定性事项进行听证，而听证后的行政行为程序却存在不一致的规定，这无疑是分散立法带来的弊端。

  　　三、行政执法合法程序的构建设想

  　　行政程序法典化是当今行政执法的必然要求。笔者在此就行政执法合法程序的构建做以下几点设想：

  　　（一）行政主体方面，着重确立管辖主体以及行政主体身份的明示。

  　　行政程序法中应明确规定相关行政事项的管辖主体，即权力法定、职责分明。这样可以从源头上遏止有利可图的行政行为多方争相作为而利益不大的行政行为各方互相推诿的现象。行政主体身份明示是指行政机关工作人员在进行调查或作出某一具体行政行为时，要向当事人出示有关证件，明示自己的身份，表明其有权限作出某一行政行为。对行政机关工作人员没有表明身份的，相对人有权拒绝其要求。表明身份有助于行政相对人了解行政执法情况以及在对行政行为不满时进行申诉，也有利于与行政机关进行合作。

  　　（二）在作出行政执法行为前，行政主体应依法进行调查听证。

  　　“先取证，后裁决”原则要求行政机关在作出行政行为前必须客观、全面、公正地调查收集证据，对于涉及利益较大的行政执法行为还应设立听证程序。作为现代行政程序的重要制度，听证程序引入了一些司法程序的特征。听证主持者的中立性、听证的辩论平等性等都有利于保障行政行为的合法、合理作为。

  　　（三）在行政执法行为作出方式上，需明确行政主体的告知义务以及行政案件当事人陈述、申辩的权利。

  　　行政执法机关在行政执法中，需以适当的方式（公开）将有关参加行政执法的必要信息完全传达给行政执法案件的相对人以及利害关系人。告知是行政执法行为的前提条件。随着现代科技的发展，告知可采取多种多样的方式，如电话、传真、电子邮件等。行政程序法还应赋予行政相对人以及利害关系人陈述、申辩的权利。给予行政相对人上述权利，有利于对行政相对人的保护和对行政执法部门自由裁量权的有效限制和监督。

  　　（四）在行政执法行为期限方面，应体现效率为主，兼顾公平的原则。

  　　行政主体的执法效率与行政相对人的合法权益息息相关，行政执法行为必须在合理期限内作出是行政执法行为程序合法的必然要求之一。

周冬冬 李 益