行政诉讼审前准备程序之设想

    １．合理界定适用审前程序的范围。从程序角度看，哪些案件适用庭前准备程序，应由当事人提出申请，法院作出决定；从实体角度看，案情简单、争议不大、证据充分的案件，可以直接开庭审理，不必经过审前准备程序，而案情重大复杂、争议较大的案件则应经过审前准备程序。通过合理界定适用审前程序的范围，进行繁简分流，提高诉讼效率，降低诉讼成本。

    ２．专门设置准备程序法官。通过贯彻立审分开原则，立案庭法官专门负责指挥和管理庭前准备程序，来组织和管理当事人进行补充和更改诉讼请求，收集、提交和交换证据，整理争点等庭前准备工作。庭审法官不负责庭前准备工作，专门负责庭审工作。准备程序法官的设置有助于维护庭审法官的中立，保障庭审活动的客观公正，而且当事人可以不必顾虑不接受法官的让步和解建议会使自己在审理时处于不利地位。

    ３．明确划分准备程序法官和当事人的权利与义务。在审前准备程序中，法官主要应做好程序性审查和事务性准备，而不是实体审查或预设实体处理意见，法官应有较多的组织、监督以及必要的调查取证权和庭前指导权。当事人及其诉讼代理人则应发挥主要作用，既做好实体性的准备活动，也应做好程序性的准备活动。

    ４．正确处理当事人举证与法院调查取证的关系。就行政诉讼而言，作为原告的相对人与作为被告的行政机关参与诉讼的能力无法与民事诉讼双方当事人参与诉讼的能力相提并论，特别在政府信息公开制度尚未建立的中国，行政机关在举证能力上远远强于相对人，如果过分强调当事人在行政诉讼中的对抗，无疑非常不利于作为原告的相对人。此外，行政诉讼不仅仅是特定原告与被告之间的法律争议，通常涉及公共利益，如果过于强调当事人在行政诉讼中的对抗，淡化法院发现案件实体真实的职责，有时将会损害公共利益。因此，行政诉讼中对当事人主义的追求应弱于民事诉讼，应当考虑通过法院在行政诉讼中的依职权调查和设立申请颁发调查令制度、申请法院调查取证制度来弥补行政诉讼中原告对抗能力的先天不足，实现行政诉讼中的实体公正。

    ５．将审前准备程序分为证据交换和审前会议两个阶段。明确规定在审前法定期限内，双方当事人必须交换各自所有的与本案有关的证据和信息，当事人收集的证据无正当理由未在审前交换的，不予质证和认定，即承担证据失效后果。在证据交换阶段，双方当事人及其诉讼代理人在法官的主持下提出诉讼请求或反驳诉讼请求并进行证据展示。在审前会议阶段，由法官召集诉讼双方当事人及其诉讼代理人在法庭以公开听证的方式进行。经过确认双方无争议的证据和事实，提出双方的争点，确定开庭审理的期日、庭审的重点内容和中心环节，为正式开庭审理作一程序性审查和基础性工作。