重构我国行政裁决制度的设想

《中华人民共和国民事诉讼法》第三条原则规定了人民法院对民事诉讼的主管权:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”第一百一十一条又规定，对“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。一般认为，该条规定是我国行政机关对民事纠纷进行行政裁决的法律依据。

  　　目前的主要问题是：对行政管理产生的民事纠纷，法律虽然规定了行政裁决的解决途径，但是，有的法律规定的是强制性的行政裁决，当事人必须通过行政裁决来解决纠纷，而有的法律规定的则是选择性的行政裁决，当事人可以直接向人民法院起诉，通过民事审判的方式来解决纠纷。导致行政裁决权和民事审判权的混乱。如土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”这种规定即是强制性的行政裁决，也有称专属性行政裁决的。而环境保护法第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这一规定即是选择性行政裁决。选择性行政裁决，对于同一类型的纠纷，既赋予了法院对该民事纠纷的主管权，同时又赋予了行政机关的主管权，导致在实践中，不少行政机关为避免当被告，对这些纠纷，在调解不成的情况下，怠于处理，而将纠纷推给法院解决。从我国目前行政机关实际裁决民事纠纷的数量、范围来分析，远远不能达到行政裁决制度设置的目的。

  　　而且，我国对行政裁决程序没有统一的规定，往往是具有行政裁决职能的各个机关自行制定。由于没有统一的法律规定，各个部门制定的单行规定均是根据部门特色而来的，容易导致行政部门存在利己现象，而不能充分考虑行政相对人的合法权益。

  　　针对上述问题，笔者认为，首先应整合现行的法律、法规规范，将现有的处理、仲裁等不规范用语统一为行政裁决。建议在《行政程序法》的立法中，将行政裁决制度、原则、程序等制定在其中，整合现在有关行政裁决的各种规定。

  　　其次应规范行政裁决程序。行政裁决程序就是指裁决机关及裁决的参与人在行政裁决过程中所应遵循的程序。行政裁决行为具有司法裁判的性质，行政裁决行为可以被看作是准司法化行为，这就要求行政裁决按司法的一些程序特征进行，以保障行政裁决行为的公正性。随着法治意识的提高，程序因为能提供“看得见的正义”越来越受到人们重视。程序不是次要的事情。只有制定行政裁决的程序规程，才能有效地规范和制约行政裁决机关正确地行使行政裁决权，从而有效地保障当事人的合法权利。（本文讨论的行政裁决是指行政机关解决民事纠纷的活动。）

张 剑 金传会