现代司法理念与行政诉讼中原告的举证责任

 行政诉讼有别于民事诉讼和刑事诉讼的主要之处，在于其在完成解决法律争议这一使命外，还承载了监督在行政程序中处于强者地位的行政机关，保护处于弱势地位的公民、法人或其它组织合法权益的使命。正是基于这一特别的使命，行政诉讼中实行了特别举证责任分配原则----举证责任倒置，即由被告(行政机关)承担主要的举证责任。由于负担举证责任的一方如不能用证据充分证明自己的主张，即要承担败诉的结果，因此举证责任的分配实质是在当事人之间分配诉讼风险。我国法律将行政诉讼中的风险主要分配给了处于强者地位的行政机关，而作为原告的公民、法人或其它组织只在不涉及具体行政行为的合法性问题时承担部分举证责任，这一规定是符合客观实际的。但由于法律规范在客观上永远滞后于现实，这使法律规范的不健全在某种程度上成为一种常态，如何处理这一常态问题关系到能否实现立法的目的，而程序立法的目的就是通过严格诉讼程序来实现社会的公平正义，在法无明文规定的情况下，要实现这一目的，法官的司法理念起着至关重要的作用。行政诉讼虽然有别于另两大类诉讼，但其毕竟是诉讼之一种。在具体的诉讼程序中处于弱势地位的原告与处于强者地位的被告法律地位平等；对于双方的争议，法官亦应实事求是地公正评判。为了达到公正的目的，法官必须拥有独立的审判权，同时必须做到态度中立，裁判过程透明、高效，思想观念符合现代文明，即具有现代的司法理念。并在法律规范不健全时，释放司法理念所负载的积极能量，使现代司法理念承担起法律漏洞的修补功能，实现立法目的。

    一、原告在行政诉讼中所承担的举证责任的现行规定

    我国行政诉讼中的举证责任分配规则主要规定在《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)中。上述法律与司法解释关于被告在行政诉讼中所承担的举证责任的规定是一致的，即被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。但在原告举证责任承担问题上规定不一致。《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任问题，《若干解释》第27条规定了原告承担举证责任的四种情形：(1)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过法定期限的除外；(2)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受诉行为侵害而造成损失的事实；(4)其他应该由原告承担举证责任的事项。而随后的《若干规定》第4条和第5条对《若干解释》的上述规定有所修改，具体体现为：(1)增加规定了原告证明其提出申请的事实的两项例外，即被告应当依职权主动履行法定职责的与原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料但能够作出合理说明的。(2)取消“一并提起的行政赔偿诉讼中”的限制，即在行政赔偿诉讼中，不管是单独提起的行政赔偿诉讼，还是一并提起的行政赔偿诉讼，原告都应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。(3)取消“其他应该由原告承担举证责任的事项”的兜底条款。即根据《若干规定》第4条和第5条的规定，原告在行政诉讼中就下列三项事项承担举证责任：第一，提供其符合起诉条件的相应证据材料。根据《行政诉讼法》第41条的规定，原告在提起行政诉讼时应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院并属受诉人民法院管辖。第二，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但下列情形例外：(1)被告应当依职权主动履行法定职责的；(2)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料但能够作出合理说明的。第三，在行政赔偿诉讼中，对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告在行政赔偿诉讼中仅对损害已经发生，并且损害是由具体行政行为造成承担的举证责任，至于造成损害的具体行政行为的合法性则由被告承担举证责任。

    二、对原告所负举证责任现行规定的评判

    分析上述三项由原告承担举证责任的事项，可以看出均不涉及作为行政诉讼审理对象的具体行政行为的合法性问题。这样，在行政诉讼所有案件中，都由被告行政机关对其具体行政行为的合法性承担举证责任。这一规定，强化了作为被告的行政机关在行政诉讼中的举证责任，有利于保护作为原告的公民、法人或其它组织的合法权益，并可推进行政机关依法行政，且是客观公正的。因为，第一，行政程序中要求行政机关“先取证、后裁决”，行政机关应当在收集充分证据基础上再作出行政决定。因此，当行政机关作出的行政行为被诉至法院后，应当有充分的证据材料证明其行为的合法性。第二，在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无需征得公民、法人或其他组织的同意。第三，行政机关的举证能力比原告强。因为行政管理经常涉及专业性、技术性问题，加之我国缺乏政府信息公开制度，原告在很多情形下没有举证能力。

    但作为行政诉讼审理对象的行政争议有时涉及公共利益，此时法官不仅要考虑保护处于弱势地位的原告的利益，还应当考虑公共利益，需要在个人权益与公共利益之间进行比较，此外，在有些特定的事项上，就举证能力而言，是原告的举证能力强于行政机关的举证能力，如原告主张其个人所得属于教育部颁发的社科优秀成果奖金，应该免征个人所得税时，此时原告就具有较强的举证能力，而被告要否定原告的主张，用排除法否定的范围太广，根本无法证明，作为被告的行政机关将因举证不能必然败诉。这明显违背了举证责任分配的公平原则，行政机关承担这种败诉结果有失公平。在行政许可领域，这种情况更为突出。

    遇到以上这种明显有违公平原则的情况怎么办？此时，法官的司法理念成为方向标，在不违背法律的情况下应重新分配原、被告之间的举证责任。现代司法理念的要诣在于“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”，运用现代司法理念，可对法律缺陷进行修正或补充，使行政诉讼的社会效果与法律效果趋于统一。

    三、行政诉讼中举证责任规定的遗漏及建议

    《若干规定》第4条第2款规定了原告就其在行政程序中提出过申请的事实承担举证责任，但对原告的申请是否符合法定条件这一事实由谁承担举证责任则没有规定。遇此情况，即应运用现代司法理念，具体情况具体分析，根据公平原则来分配举证责任。在以下两种情况下，原告应承担举证责任。第一，在行政许可领域，许可事项对公众安全存有重大隐患时，行政机关拒绝相对人的申请的，由原告对其是否具备许可条件承担举证责任。此时，引发行政争议的行政行为既涉及原告个人的合法权益，也涉及公共利益。法官必须在个人利益与公共利益之间进行平衡，当许可事项对公众安全有重大影响时，由原告就其符合获得许可的条件负担举证责任，即是通过将举证责任分配给原告，让原告承担证明不能的不利后果来保障公众的安全。但许可涉及事项对公众安全不存有重大隐患时，行政机关拒绝相对人的申请的，由行政机关就相对人的申请不符合法定条件承担举证责任。这是因为许可不是行政机关对相对人的恩赐，而是对原属于公民的权利的恢复。法律设定许可制度的目的只是在于由行政机关管理社会生活。许可决定是对公民原本享有的权利的恢复。如果行政机关拒绝公民的申请，实质上构成对公民人身权、财产权的侵害，根据依法行政原则的要求，行政机关在作出拒绝决定时必须符合法定拒绝条件，因此，进入诉讼程序后，应由被告行政机关证明原告的申请不具备法定的条件。第二，在给付行政领域，除涉及申请人生存救助事项外，由原告对其具有行政法上的请求权承担举证责任。行政法上的请求权是公民、法人或其他组织基于行政法上的规定，符合法定条件时享有的对行政机关的请求权。主张自己享有此项请求权的人一经其申请获得批准，则他将享有其他人所没有的利益。获得利益者应当对自己符合法定条件、享有某种他人不享有的特别利益承担举证责任。此外，这也是双方举证能力的要求。在这类案件中，原告往往较之被告具有更强的举证能力。但对于领取最低生活保障金、残疾抚恤金、受灾民众获得政府救助等涉及申请人的生存救助权的事项，应当由行政机关就申请人不具备法定条件承担举证责任。因为即使由于行政机关证明不能给不符合条件的申请人发放了最低生活保障金，较之让符合条件却因证明不能无法领取最低生活保障等实质被剥夺生存救助权的情形，选择前者无疑更有利于保护公民的权利。

    另外，我国《国家赔偿法》没有规定国家赔偿的证据规则，关于行政赔偿诉讼的举证责任规定在《若干解释》与《若干规定》中。即在行政赔偿诉讼中，都由原告对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。但《若干解释》与《若干规定》受行政诉讼范围限于具体行政行为的限制，都没有对违法使用械具、殴打被监管人员等事实行为造成损害引发的行政赔偿诉讼中举证责任如何分配作出规定。司法实践中基本采用了由原告就事实行为存在、且损害由行政机关事实行为造成承担举证责任的做法。但这种做法有时非常不利于原告。在有些特定情形中，原告根本就不具有举证能力，让原告承担举证责任，无异于剥夺了原告的国家赔偿请求权。遇此情况，法官亦应贯彻现代司法理念，在法无明文规定的情况下，根据公平原则，将举证责任分配给被告，如公民在失去人民自由、处于行政机关监管过程中死亡、失踪、身体受到伤害的，应当由行政机关就公民的死亡、失踪、身体受到伤害不是由其行为造成的承担举证责任。如果行政机关不能证明损害是因为公民自己的行为造成，或者具备其他免责情形，应当认定损害是由行政机关造成的，行政机关应当承担赔偿责任。因为在此种情形下，原告人身自由处于被告控制之下，而且不得不听从其管理，要求原告证明伤害是由看守人员造成的等不利于被告的情形，事实上不可能。在原告人身处于被告严格控制时，被告具有更强的举证能力，应由被告而非原告对此承担举证责任。

    法律的稳定性和现实生活的不定性是一对无法调和的矛盾，身处其中的法官，应通过树立和把握现代司法理念来明确方向，当好裁判。

    

    作者：刘稣茸