政府公开的原则与例外：论美国信息自由制度

    信息公开是美国《联邦行政程序法》的重要组成部分，也是美国对世界行政法治的一大贡献。民主社会首先是一个充满各类信息的公开社会，因而不相信保密，也不信任“暗箱操作”。因此，信息公开——尤其是政府信息公开——是民主社会的基本特征。充分信息不仅对大众选举政治官员是必要的，而且也是公民在知情基础上对行政官员的行为进行有意义的控制与监督的必然要求。信息公开的主要作用就在于使公民更好地理解行政组织的运作，使行政决策成为一个对公众透明的过程，从而便于公民对行政行为合法性的监督与控制。在签署《信息自由法》时，约翰逊（Lyndon B. Johnson）总统表达了信息自由的基本哲学：

    本法来自我们最基本的原则。当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上秘密的面纱……我带着深切的骄傲感签署这项措施。美国是一个公开社会，人民的知情权受到拥护与保障。

    本文简要总结了美国信息公开制度的历史进程和最新发展，详细探讨了信息公开原则及其例外的司法适用，并深入分析了信息公开和个人隐私之间的复杂关系。由于信息公开与透明度在行政程序中发挥着特别重要的作用，美国在这个领域的经验应能对中国相关制度的完善提供有益的启示。

    二、《信息自由法》

    信息公开的基本原则是，政府在获得了必要信息之后并不能将其占为己有。信息是社会的共同资源，因而政府在一般情况下必须对全社会公开其所占有的信息。有些信息本身就是政府创造的，譬如法律、法规以及其它政府文件。美国《联邦行政程序法》第552条要求某些规则与规章必须在《联邦法规记录》（Federal Register）上发表，且如果公民申请，行政机构必须为其提供某些重要决定与文件。1966年，这一条款被《信息自由法》所修正，要求行政机构披露所有受其控制的信息，某些列举的例外除外。1974与1976年，这些条款再次受到修正，要求行政机构的会议一般向公众公开。

    根据第552(a)条，《信息自由法》主要分3部分：（1）在《联邦法规记录》上公布的信息，（2）公民申请接触公布记录所含的信息，以及（3）信息的披露。如上所述，《联邦法规记录》已经包含了行政机构的规章和普遍政策阐述等基本信息。为了便于公众接触某些机构决定或意见，第552（a）（2）条要求行政机构制订详细的材料目录。披露的范围包含“在绝大多数情形下具有法律效力”的机构决定，包括“行政机构在法律或政策问题立场上的权威阐述”。应当公布但未公布或未获得适当编目的信息，对不知情或未获得实际通告的人无效，也不能被援引为行政先例。尤其重要的是三类文件：行政官员在个案裁决中“相对正式”的个人意见与命令，《联邦法规记录》中未发表的政策阐述和解释，以及影响公众的雇员工作手册，但不包括不影响外界的“纯粹内部”资料。 [1]

    1．信息公开的义务及其范围

    作为信息法的核心，第552（a）（3）条规定了广泛披露信息的基本原则。作为原则，任何人可要求行政机构披露其所存档的任何信息。作为条件，申请人必须“合理描述”他想要获得的信息是什么，但法院对这一条件采用极为宽松的解释。原来的立法语言是要求“可识别的记录”，但为了防止行政机构阻碍信息的披露，这一条件在立法通过时被取消。

    司法部长还指示各行政机构，如果拒绝披露信息，有关信件必须说明拒绝的理由、部门负责人以及向负责人上诉的权利。如果当事人不服，可以向法院起诉。和普通行政诉讼不同，起因于《信息自由法》的诉讼将导致法院的初审（而非上诉审查），因而法院将全面审查行政机构拒绝披露信息的事实与法律理由，对行政机构关于有关信息属于免除范围的认定仅给予很有限的尊重。在解释上，国会参众两院曾采取过不同态度。为了避免总统否决，众议院有意对某些条款采取狭隘解释，并有增加免除事项范围的倾向。参议院的解释则更接近《信息自由法》文字所表达的本来意义。尽管司法部长也曾依赖众议院的解释指示行政机构，进一步限制法律所赋予的权利，但基于这段特殊的历史，联邦法院明确采取更为宽松的参议院解释。

    即使如此，公众对于《信息自由法》的现状仍不满意。1974年，国会在大量听证和报告的基础上对立法作了大规模修改，增加了对披露信息的期限和收费标准的规定，降低了对刑事调查和国防信息的保护，授权法院对行政机构拒绝披露的信息作出庭内审查，且即使某些信息受到保护，如果其它信息不受保护且可以和受保护信息分离，那么不受保护的信息仍然必须公开。福特(Gerald Ford)总统以对第1与第7项免除事项的修正构成“违宪且不可操作”为由否决了法案。但国会两院以2/3超多数压倒否决，使新的要求成为立法。为了便于公民查阅和接触政府信息，1996年的《电子信息自由法》(E-FOIA)建立了“电子阅览室”(electronic reading room)。目前，通常的公共阅览室一般包括3类资料：行政机构在裁决过程中所作的最终意见和命令、特定机构的政策说明以及某些影响公众的行政人员手册。司法部长克拉克(Ramsey Clark)在其备忘录中指出：

    本法对执法分支施加了正面责任，以对信息的公布及其可得性采取新的标准与实践。它确定无疑地使披露成为超越的目标，只是在法律免除中所规定的迫切需要面前才作出让步。……主要考虑包括下列事项：披露是普遍规则而非例外；所有人都有平等权利接触政府信息；政府而非申请人有责任为扣留信息提供理由；如果被不适当地拒绝接触文件，当事人有权在法院寻求禁止(injunction)的救济方式。

    根据《联邦记录法》， [2] 各个行政部门有义务保存适当记录。如果“有理由相信”记录被不适当撤换，机构首长有义务报告司法部长。在1991年和1993年的案例中， [3] 记者分别起诉国家安全委员会(NSC)和总统执法办公室销毁有关伊朗门(Iran-Contra)事件的材料。1974年的《总统记录和资料保存法》把总统对文件的控制移交给“服务管理总局”(General Service Administration)，但排除了对总统行为的司法审查。因此，法院驳回了第二个案例的起诉，而把对总统行为的控制寄托于政治制衡。然而，国家安全委员会的有关政策仍然受制于司法审查，且如果信息涉及到电子邮件，法院判决仅提供打印文件是不合适的，因为那样可能会丢失信息发布源。

    在决定有关信息是否构成必须披露的“行政记录”过程中，最高法院主要考虑4个因素： [4] 文件是否在机构控制之下？在机构内部产生？是否进入机构档案之中？是否“因任何目的”而被使用？在1980年的案例中，申请人要求获得基辛格在任国务卿和总统的国家安全顾问期间的3份电话记录。基辛格把这些记录作为他私人所有，并把其中2份在他担任国务卿期间转送给国会图书馆。对于这两份记录，最高法院认为它已经在申请之前就脱离了外交部的控制。第三份记录是基辛格任国家安全顾问时期的电话谈话，而该顾问委员会所属的总统执行办公室并不是信息自由法所定义的“机构”，且该文件被转移到外交部并不表明它是外交部的文件，因为外交部并没有产生这份文件，这份文件也没有进入外交部档案，或“因任何目的”而被利用。一份文件在特定机构的物质存在本身并不能使之成为“机构记录”，否则基辛格个人的书籍等存放在他办公室的所有材料都将受制于披露。

    最后应该指出，《信息自由法》仅规定行政机构披露信息的义务，当然并不适用于任何收集信息的私人机构，也不要求行政机构从私人来源获得其所不掌握的信息。 [5] 《信息自由法》的功能是迫使行政机构复制在其控制之下的现有信息，但并不要求它制造有关信息或回答公民的问题。事实上，自从实施以来，《信息自由法》已经发展出一整套赢利或非赢利的私人信息机构。和政府机构相比，它们通常能更有效与及时地提供有关信息，形式也更为丰富多采，但一般都不是免费的公共信息。在市场化的条件下，美国行政法的新问题是如何处理保护私人对信息的权利和促进公共信息公开化的关系。

    2．信息公开的成本与效益

    虽然信息自由法有助于提高政府透明度，它在美国还是受到了激烈争议。赞成者认为它是透明公开的民主社会的象征，反对者则认为它是不惜成本的徒劳之举。尽管每个人都有权从政府那里及时获得信息，但80%的信息要求都来自商业机构或其代理人，只有大约1%的要求来自公益团体。 [6] 可以理解的是，商业机构迫切想知道其竞争者向行政机构提交的信息，而他们的一般都会获得满足，但其所支付的费用完全不足以弥补信息搜寻的实际行政费用。

    2001年的统计数据表明，健康与人力服务部(HHS)共处理了近62600项信息申请，并为80%以上的申请提供了全部信息。大约12000项申请没有批准，其中绝大部分是记录不存在、当事人撤回了申请或没有负费等原因造成。1600多项申请因实体理由而遭到拒绝，其中最通常的理由是涉及到个人隐私（第六类豁免）。30项拒绝决定在机构内部的上诉中被撤消。HHS一共雇佣了170名雇员和一些临时工处理这些事务，花费高达1300万美元，远高于国会原先的估计，且通过对申请人收费形式收回的费用只有其中大约7%。同年EPA也花费了1200万美元处理仅14300条信息申请，为其中不到70%的申请提供了全部信息，为588项申请提供了部分信息，全部拒绝的申请只有62项。对于EPA来说，拒绝披露的最通常理由是商业秘密（第四类豁免）。司法部主要通过其下属的移民与规划局和监狱管理局，处理了近195000项申请，其中拒绝披露的比例略比其它领域更高。 [7]

    三、信息公开原则的例外：免除披露的信息

    虽然政府公开是信息自由法的首要原则，这项原则并非没有例外。在某些情况下，信息公开可能会损害国家的公共利益，信息自由法的制定者当然不会对此视而不见。事实上，美国法院长期承认两种行政豁免权。第一种类似于信息自由法规定的第一项豁免，和国家机密和国家安全相关。第二种类似于第五和第七类豁免，包括所谓的“官方信息”。两种不同类型的豁免对于获得信息的权利具有极为不同的含义。由于国家机密的披露将显然危害公共利益，法院对这类行政豁免权给予更高的保护，因而第一类豁免对信息权设置的门槛相对最高。尽管1974年的修正案限制了关于国防和外交政策的豁免权，法院仍然倾向于尊重行政机构对敏感信息的归类。 [8]

    然而，例外不应“吃掉”原则。立法历史表明，国会并不想使信息公开原则的例外被用作扣留信息的口实，因而狭隘规定了具体的免除事项。行政机构不可基于国家安全等理由，而全部免除某一类信息的披露。免除必须基于特定信息的内容与性质。在1976年的一个案例中， [9] 最高法院指出：“有限的免除并未使基本政策变得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的。”但在什么时候应该公开、什么时候应该保密，事实上反映了不同社会需要之间的复杂平衡。信息自由法的例外“塞进了短短一节，其中包括了现代民主政府所面临的几乎每一个主要矛盾、妥协和微妙平衡”。 [10] 以下具体讨论免除的几种主要类别以及它们的法律后果。

    1．国家秘密

    第一类豁免是所有被总统行政命令归类为“国家秘密”的信息。一旦被归为“国家秘密”，文件就具有完全保密的绝对特免权。然而，这并不意味着有关国家秘密的豁免权是不可质疑的。1974年的修正案授权法院对“国家机密”的归类进行庭内(in camera)审查。如上所述，这一提案曾因总统认为不可行并危及国家安全而遭到否决，但国会又以压倒多数再次通过。但庭内审查并非自动进行。在进行庭内审查之前，法院一般允许有关机构提出书面证明，在不披露秘密的前提下证明被归类的材料确实涉及到国家机密。在审查过程中，法院一般对行政机构的归类予以高度尊重。在1977年的一个案例中， [11] 法院指出“只有在记录模糊，或行政机构的宣称过于笼统或有‘用心不良’的迹象”时，地区法院才应进行庭内审查，以搜寻可分离的非免除材料。在此过程中，地区法院只需决定是否存在“合理依据”，以同意行政机构的归类。即使证据不足，行政机构也被允许在诉讼阶段补证。只要机构的归类合乎逻辑且在表面上诚实，法院就应维持归类。

    2．内部管理信息

    第二类豁免是内部管理信息，主要是行政人员工作手册和指导意见，例如有关手册会告诉交通警察多少时速才构成超速。免除这类信息的理由，是避免披露一些和公共利益关系不大且公众一般并不关心的行政机构内部调控或简单杂务。如上所述，原来众议院报告对这类免除的范围很宽，而参议院报告的范围则较狭隘：“第二类免除仅涉及行政机构的内部规则与实务。这类例子包括有关工作人员使用停车设施、午饭时间或关于午休政策的阐述等规则。”在1976年的案例中， [12] 最高法院明确采用了参议院的报告。在该案中，法律评论的编辑要求法院命令空军学院对学生会制订的道德准则进行听证。法院指出：“第二类豁免并不适用具有真正与显著公共利益的事务……它只是要求免除行政机构为公共检查而收集并维持资料的负担，且不能合理预期公众会对其发生兴趣。”

    值得注意的是，这类豁免并不保护“暗法”，尽管防止犯法者钻空子的程序守则与指示可获得免除。在1978年的一个案例中， [13] 联邦司法部建议机构的“内部人事规则”应属于第二类豁免范围之内。司法部宣称，“内部人事规则”主要是处理机构和其雇员之间的关系，和影响雇员对外操作行为的“行政实践”（agency practice）不同。但联邦上诉法院反驳了这一论点，判决它既不符合第二类豁免的语法，也不符合立法历史。法院再次认为参议院的解释更符合立法目的，而众议院的解释则主要是处于当时的特殊需要，因而相对而言不那么可信。

    尽管如此，和其它几类豁免相比，第二项豁免的解释是最为宽松的。尽管公开这些“暗法”有助于提高政府透明度，但同时也将为法律规避者提供巨大帮助。因此，在1983年的案例中， [14] 法院采取了三步标准，在具体个案中探讨以下三个问题：有关记录是否和内部活动或人事有关？是否仅涉及“不具备公共利益的行政琐事”？其披露是否或损害合法公共利益？只有在对上述三个问题的回答是否定的情况下，法院才会要求行政机构披露内部管理信息。

    3．商业秘密

    《信息自由法》的第三类豁免是金融与贸易领域内的“商业信息”。政府不仅是公共信息的提供者，也是私人行业信息的最大消费者。要调控银行、审批许可、授权新药上市、收税或统计人口，政府必须广泛收集信息。但有些私人信息因商业或隐私的原因而不应被披露，且私人经常只是在政府承诺保密的前提下才愿意提供信息。第四项豁免排除了商业秘密和需要保密的贸易或财务信息。之所以要免除这类信息的披露，是因为这类信息的披露将削弱信息提供者的竞争地位，或如果提供者对此存有顾虑，将阻碍行政机构收集必要的信息。第六类免除的立法原意是保护政府渠道外获得的商业信息，以及某些非商业的私人信息。对于后一类信息，参议院的报告列举了医生与病人、律师与客户以及租借双方之间的特殊权利关系。商业秘密则按照民事侵权法的定义，取决于下列六个因素：在有关企业以外知道信息的程度、企业雇员知道信息的范围和程度、企业对保护秘密所采取的措施、信息对其所有者以及竞争者的价值、信息所有者在发展信息过程中所费的人力与财力、以及其他人或组织适当获取与复制信息的难易程度。 [15] 一般认为，第四类免除的范围和有关保护商业秘密的法律相同，但后者并没有独立的效力阻止《信息自由法》所强制要求的披露。

    机密商业信息（confidential business information）则限于贸易与金融领域内的信息。这类信息有三个特征。首先，信息的性质必须是金融与贸易。立法史似乎表明立法的初始意图似乎是提供范围更广的保护，但法院一致把保护限于有金融与贸易价值的信息。其次，信息的来源必须是从个人获得并在政府外制造而成，而不是由行政机构制造的信息，即使信息的原料来自外部。在1969年的一个案例中， [16] 退伍军人管理局拒绝披露助听器测验项目之记录。联邦地区法院指出，尽管制造商生产助听器的有关信息受到保护，行政机构必须披露它对这些信息的独立分析。最后，有关信息必须是受保护的“机密”。这一标准最受争议。一般认为，所谓机密是指其披露将造成两个后果之一：“（1）妨碍政府未来获得必要信息之能力，或（2）对信息所有者的竞争地位产生实质性伤害”。 [17]

    4．政府“内部文件”

    《信息自由法》的第四类豁免是所谓的“内部文件”(internal documents)。所谓行政机构的内部文件，就是对机构外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见(opinions)。之所以要免除内部文件，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。这类文件的披露虽然可以增进政府的公开化与透明度，但也有可能使政府官员不同坦率地讨论法律与政策问题，从而降低政府效率。因此，在界定何为可以免除信息披露的“内部文件”时，行政效率必须和政府公开相平衡。有些法院在审查过程中采取政策取向的判断，考察披露要求是否会“抑制机构之间或内部的坦率讨论”。 [18]

    “内部文件”有两个限制。首先，它仅限于在“决定前”(pre-decision)的“考虑”(deliberative)阶段。决定一旦作出，保护就没有必要存在；相反，它必须根据政府公开原则而被公布。否则，官员意见就构成了违反公开原则的“秘密规定”或“暗法”(secret law)，必须按照《信息自由法》加以披露。 [19] 所谓“决定前”，是指将影响可识别的未来具体决定的文件，而不是具有普遍影响的未来决定，也不是决定后所附加的解释。要符合例外条件，有关信息不仅必须在“决定前”，而且带有考虑的性质，因而反映了机构内部的妥协过程，而不仅仅是关于事实。这类信息的披露标准是，披露是否可能削弱机构内部的坦率交流。

    其次，内部文件是指“纯粹关于法律与政策”问题的意见，而不是政策所基于的相关事实。在1973年的一个案例中， [20] 一位国会女议员要求有关部门提供对阿拉斯加岛进行地下核试验的不同意见。最高法院指出，第五类豁免所免除的内部文件并不同于第一类豁免所免除的国家秘密：一旦被归为“国家秘密”，文件就具有完全保密的绝对特免权；而“内部文件”则仅保护在政策形成过程中的意见，而不是纯粹的事实信息。有时候，受保护的政策考虑和不受保护的事实信息并不太容易区分，且可能在同一文件中夹杂在一起。例如总监察官(Inspector General)的事实中可能夹杂着对指控或回应不正当行为的有效性之看法，而这种看法可能构成对法律与政策问题的非终极见解，因而可以不被披露。

    5．“个人隐私”

    第五类豁免涉及政府档案中的个人信息。它突出地代表了两种不同价值的潜在冲突：个人对隐私的权利和政府信息公开的公共利益。作为这两种利益的平衡，《信息自由法》免除对个人隐私构成“明显不正当侵犯”的披露。在1971年的一个案例中， [21] 一位劳动法教授要求全国劳动委员会披露加入工会的雇员人名与地址，以便在劳工代表的选举中组织表决。联邦上诉法院认为，尽管披露这些信息可能会侵犯雇员隐私，但由于这里所涉及的公共利益大于私人利益，因而判决披露的要求是正当的。本案显示，申请人的身份以及申请披露的目的往往决定了公共利益与私人利益的平衡。在1974年的一个案例中， [22] 一个全国性的酒类业余爱好组织要求烟酒与枪支管理局披露在其登记的有关人名，以获得亚特兰大中部的家庭造酒器具的信息。联邦上诉法院判决这里所要披露的信息主要仅涉及到私人而非公共利益，因而并不能超越被披露家庭的隐私权利。

    一般认为，这类免除只是对个人隐私提供了最低限度的保护，其范围相当狭隘。第六类免除仅适用于个人，而并不适用企业法人、机构或组织；涉及企业的信息（“商业秘密”）应适用第四类免除。在1982年的案例中， [23] 国务院拒绝披露某些伊朗人是否具备有效护照的信息。原先普遍认为被免除的资料只包括和公民个人“紧密”（intimate）相关的信息，主要包括人事与医疗档案。但最高法院有限拓宽了保护范围，明确不要求和公民具有“紧密”联系。

    6．调查记录

    《信息自由法》的第六类豁免是关于政府的“执法文件”或“调查记录”(investigatory records)，主要是刑事调查过程中所获得的记录。一开始，这一类别范围广泛。但国会在1974年的修正案要求这类豁免符合三项标准：被免除的文件必须是“为执法目的而编辑的”“调查性质的记录”，且有理由认为记录的披露将损害国家利益。1986年的修正放宽了免除条件，扩大了“调查记录”的免除范围。现行法律不再要求记录必须是“调查性质”，且“信息”也被作为可免除事项。第三项条件的措辞则变为“可合理预期损害”，因而并不要求对国家利益有实际损害，而只要存在潜在损害就可被认为符合免除的条件。

    “执法目的”的要求仍被保留。是否符合这一要求，在很大程度上取决于有关机构的性质。在1982年的一个案例中， [24] 美国的黑人组织黑豹党(Black Panther)要求联邦调查局(FBI)披露有关反间谍项目的文件。联邦上诉法院指出，刑事执法部门的记录带有具备“执法目的”的“强烈假定”。在1989年的案例中， [25] 陪审团在调查过程中要求国防合同审计署(DCAA)披露其所收集的有关国防合同方的文件，但以第七类豁免为由遭到拒绝。最高法院指出，国防合同审计署没有从事调查的执法权，因而并不适用第七类豁免。

    如果机构的执法性质不明确，但有立法明确授权机构对特定事务进行执法，那么这一要求仍然可能获得满足。在1979年的一个案例中， [26] 美国海军情报办公室并不是一个明确的执法机构，因而法院探询的问题是有关调查记录是否涉及任何立法或规章对执法的授权。在1977年的一个案例中， [27] 联邦上诉法院指出，有关立法明确禁止CIA从事任何执法活动，因而必须披露所要求的信息。

    要构成“执法文件”而免除披露，有关文件还必须符合下列六个条件之一。如果文件中包括类型不同的信息，政府不能笼统地宣称整个文件免除披露，而是有举证责任证明每一项信息的个案影响。第一项条件(A)是信息的披露将普遍干预执法过程。在1978年的一个案例中， [28] 最高法院判决，在起诉不正当劳工行为的过程中，全国劳动关系委员会至少可以在法庭听证之前免除证词的披露，以防止对方恐吓证人。第二项条件(B)是披露将剥夺个人获得公正审判的权利。因此，在刑事诉讼中，一般禁止在司法决定发表之前就披露有关犯罪嫌疑人的信息。这一要求并不适用于民事与行政诉讼。 [29]

    第三项条件(C)是披露将不正当地侵犯个人隐私。值得注意的是，执法文件中的这项条件要比第六类豁免——对个人隐私的“明显不正当侵犯”——更为宽松，尽管两者的目的都是为了保护个人隐私，即“个人对有关其人身的信息之控制”，且都要求平衡个人隐私和政府信息公开所代表的公共利益。另外，一般认为，《信息自由法》的目的是为公共提供政府信息，而不是为私人提供关于其他人的私人信息。 [30]

    第四项条件(D)是保护秘密信息来源，包括“各州、地方、外国机构或权力或私人机构”。在1986年的修正之后，信息源的范围已稍放宽。联邦上诉法院以前认为，联邦调查局在刑事调查过程中获得的任何信息都被假设保密；只有证明能从当时的情形推断出信息提供者对保密的期望是不合理的，才可反驳保密的假定。但在1993年的案例中， [31] 联邦最高法院判决，国会并未对所有的FBI信息源提供一揽子免除。因此，FBI需具体证明每个信息提供者都具有保密的利益，例如涉及有组织犯罪的信息或信息的披露可能招致报复。但在1995年的一个案例中， [32] 联邦上诉法院仍然承认保密的隐含保障。该案涉及到调查革命组织的暴动计划。法院判决证人在法庭上作证或公开披露其身份并不构成对保密的“弃权”。同样，证人可以被传唤作证的可能性也并不表明他放弃了对保密的权利。在1985年的案例中， [33] 雇员在没有雇主允许的情况下收集公司对处理劳动关系的信息，并交给了全国劳动关系委员会。雇主要求委员会披露这些信息，但法院拒绝批准雇主对强制执行的要求。

    第五项条件(E)是调查方法、手段与程序，但并不免除公众所知道的通常方法，例如指纹的检验。第六项条件(F)是涉及到国家安全或外交政策的“国家机密”。符合这类条件的前提是总统行政命令(executive order)具有适当的归类标准和归类程序，以产生适当的归类。在1972与1978年之间，尼克松总统的第11652号执法命令对归类制订了很宽的标准。此后，卡特总统的第12065号命令使归类标准更为明确，并缩小了有权作出归类的机构与个人范围。到了1980年代，里根总统的第12356号执法命令又提高了对国家安全信息的保护；凡是“自身或在其上下文中能被合理预期损害国家安全”的，都可被归类为国家机密。在1981年的案例中， [34] 海军部宣称建立武器弹药库对环境并没有显著影响，但因武器中含有核武器而拒绝准备有关环境影响报告(Environmental Impact Statement)。上诉后，联邦第九巡回区法院要求海军部在不披露具体武器的前提下准备“假想的”(constructive)环境影响报告，但最高法院撤消了这一要求。在1984年的一个案例中， [35] 被告公司因空军飞机失事而被要求赔偿损失，但它要求政府披露空军的全部调查报告，以帮助查清事故原因。最高法院判决，空军确实应该披露调查报告，但可保留有关安全调查中的机密部分。

    四、结论

    虽然信息公开制度存在不少例外，但是例外毕竟不能“吃掉”规则。总的来说，由于政府公开是美国信息自由法的主导思想，美国法院一般会严格解释对信息披露的豁免条款，即使披露有可能损害某些私人的利益。究竟披露与否，取决于特定情况下的利益平衡。但如本文显示，美国的司法平衡清楚地偏向信息公开一边。