浅析执行救助金制度的设立及运作

笔者在执行实践中，发现当前“执行难问题”形成的根源，除了被执行人难找、被执行财产难寻、被执行财产难动等原因外，有近三分之一的执行案件无法执结是由于被执行人家庭困难，没有可供执行的财产，的确是无履行能力所造成。很多申请执行人本身权益因纠纷受到了伤害，经济已陷入困境，加之再遇到被执行人无财产可供执行，往往因权益得不到兑现而心理失衡遂心存怨恨，矛盾很大，导致申请执行人多次上访，缠访，甚至做出静坐、游行、示威、以自杀相威胁等过激行为，从而给社会带来了不安定因素。

    为了缓和社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐，最高法院于今年1月份出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的意见》提出，完善执行工作机制，加强执行工作，设立特困群体执行救助专项资金（以下简称执行救助金），对确有困难的申请执行人给予一定的救助。为了贯彻落实最高院的要求，结合自身工作实际和条件，全国不少法院设立了执行救助金制度。本文拟对执行救助金制度的设立和运作作一粗浅论述。

    一、执行救助金制度设立的意义和作用

    执行救助基金，是指案件在强制执行中，因被执行人下落不明或者当前确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人无经济来源，生活极度困难时，给其一定的款项以解决生活急需的一种司法救助行为。实施执行救助金制度有着重要作用和深远意义。

    （一）救助弱势被执行人，体现司法的人文关怀。在对历年执行积案、难案进行分析发现，有一部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件，是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损，没有能力履行义务，才导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生活、生产困境，成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样，同为社会弱势群体，只有甚至没有基本的生活保障，根本无履行能力。设立执行救助金制度，对申请执行人进行救助的同时，也是对被执行人的一种间接救助，体现了司法的人文关怀。

    （二）维护申请执行人利益，促进社会和谐稳定。在被执行人是弱势群体的案件中，申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关部门上访，有些申请执行人甚至采取了一些过激行为，这既无助于案件的执行，又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作秩序造成了重大干扰，同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件，仅仅依靠人民法院单方面的工作，很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合，借助国家和社会的综合力量，通过实施执行救助金制度，对此类案件中的特困申请执行人予以一定救助，解决涉诉群众最关心、最直接、最现实的切实利益，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，能够有效防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。

    （三）增强司法的能动性和主动性，树立人民法院的亲民形象。法院作为司法救济的最后一道防线，同时也是维护当事人合法权益、缓解矛盾、构建和谐社会的前沿阵地，为了在一定程度上缓解困难群众涉诉信访问题的发生，实施执行救助金制度，在一定程度上帮助申请执行人渡过难关，缓解了被执行人的履行压力，消减了双方对人民法院的不满和对立情绪，树立了人民法院司法为民、亲民的良好形象。

    二、执行救助金制度的运作

在设立执行救助金制度后，为了加强对资金的规范管理，充分发挥其救助的功能，设立执行救助金制度的法院应制定执行救助金的管理办法，对执行救助金的适用条件、资金来源、发放数额、发放程序及管理和监督等作出了规定，以保证执行救助金制度的正常运作。

    （一）执行救助金的适用条件

    1、案件性质条件。适用执行救助金的案件应主要为三大类案件：一是追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬或经济补偿案件；二是道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿案件；三是其他不采取紧急救助措施，易导致社会不安定因素的案件。这些案件有共同的特点：被执行人确无履行能力，申请执行人又极度贫困，无法维持当地最低生活标准，即双方都为特困群体，易导致社会不安定因素。适用执行救助金的案件应严格限于第一、二类案件，对个别极特殊案件，才可以适用第三类的“其他”规定。

    2、申请执行人条件。适用执行救助金的申请执行人必须为特困群体。那么，该如何界定特困群体呢？有些法院以申请执行人存在“特殊困难”、“生活困难”、“严重困难”为条件；有些法院以“生活贫困”、“无法正常生活”为条件；也有的法院以申请执行人“极度贫困”、“十分贫困”、“家庭经济困难”为条件。以上这些条件虽然表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性。目前，有的法院采用了“无法维持当地最低生活标准”为条件来界定特困群体，要求申请执行人在提出适用执行救助金申请时要出具其低于当地最低生活标准的相关证明材料。笔者认为，这一做法既为界定特困群体提供了一个量化标准，具有很强的可操作性，又为防止少数申请执行人恶意骗取执行救助金提供了制度保障，有利于执行救助金的规范管理，值得各法院借鉴和学习。

   3、被执行人条件。被执行人确无履行能力是适用执行救助金的基本前提条件。如果被执行人有履行能力，法院只需加大执行力度，实现申请执行人的权利即可，就没有适用执行救助金的必要。当然，被执行人确无履行能力应是实质上的无履行能力。这就要求，一方面申请执行人已无法或没有被执行人有可供执行财产及线索提供；另一方面法院已穷尽一切执行措施和方法，仍无法查寻到被执行人有可供执行的财产及线索。只要被执行人实质上确无履行能力，就符合了申请执行救助金的被执行人条件，在符合其他条件后，申请执行人就可以申请执行救助金。至于被执行人为何种主体、因何原因导致确无履行能力则在所不问。因为一旦对适用执行救助金案件的被执行人条件作出过多的规定，那么就必将极大地缩小和限制可以申请执行救助金案件的数量，就失去了实施执行救助金制度的初衷。

    （二）执行救助金的资金来源及发放金额

    1、执行救助金的资金来源。目前，对执行救助金的资金来源上，有些法院采用了“三点”办法筹集执行救助金资金，即社会捐赠一点，法院筹集一点，财政拨付一点，初步形成了以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。这一机制相对于单纯依靠财政拨付而言，扩大了执行救助金的资金来源，有利于执行救助金的资金补充和对执行救助金制度的宣传，能更加充分地发挥执行救助金的救助功能。对执行救助金是否可以接受社会捐赠，有少数人存有异议，认为靠社会对执行救助金的捐赠，会使公众对法院审判和执行的公正性产生怀疑，影响法院的公信力和权威。

    笔者认为，执行救助金是对确有困难的申请执行人的一种司法救助行为，可以纳入司法援助范畴，也可以与社会基金接轨，接受社会对执行救助金的捐赠，可以丰富和扩大执行救助金的来源，增添执行救助金制度的活力，同时也增加了执行工作的宣传途径，加大社会对执行工作的理解和支持，因此，执行救助金完全可以接受社会的捐赠。

    另外，执行救助金制度应是一种“执行垫付款制度”。申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。

    2、执行救助金的发放金额。对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额 。原则上每案每人只发放一次；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，如30%，50%等，但每次发放不超过规定的最高限额。以上两种发放方式相比较，笔者认为第二种发放方式更为科学合理，可操作性强，更有利于发挥执行救助金的救助功能。

    （三）执行救助金的发放程序与管理

    执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导审批、会计部门统一发放、监察审计部门备案的流程管理。

申请执行人提出申请，应当以书面或口头形式提出。以口头形式提出，由案件承办人形成笔录，申请人签字确认。在申请执行人提出申请时，应要求附有证明其无法维持当地最低生活标准的证明材料。证明材料至少应包括两部分内容：一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等；二是申请执行人所在地的村（居）委会、街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。

 案件承办人审查材料，一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查；另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，与申请执行人的申请材料一并提交合议庭合议、分管领导审批和监察审计部门备案。

    三、结束语

    执行救助金制度在部分有条件的法院设立以来，已有一批特困申请执行人得到了救助，初步发挥了执行救助金的救助功能。但是，我们也应看到，需要救助的特困申请执行人还有很多。该项制度在设立以后，设立法院应对适用执行救助金的条件、范围和程序作必要的宣传，执行人员对符合执行救助金适用条件的申请执行人应履行告之义务，让社会和群众特别是申请执行人了解执行救助金制度，才能充分发挥执行救助金制度的救助功能，实现设立执行救助金制度的目的。相信随着执行救助金制度的不断完善和推广，会有越来越多的特困申请执行人得到救助。执行救助金制度在缓解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐等方面将发挥着重要作用。

廊坊市安次区人民法院副院长：马甄红