特殊情况下行政诉讼被告资格之界定

    一、经复议后行政诉讼被告资格的认定

  　　对经过行政复议的案件是由原决定机关还是由复议机关作为被告的问题，目前普遍认为应以实际作出裁决的机关为被告，即按照“谁行为谁被告”的原则，在复议机关维持原处理机关的决定时，以原处理机关为被告；当复议机关撤销或变更原处理机关决定时，则以复议机关为被告。我国行政诉讼法第二十五条第二款及其司法解释的规定也是建立在这一理论基础之上的，即行政复议制度是依托于行政机关上下级之间的领导与监督关系之中建立的，上级机关作出的复议决定，实际上是一个新的具体行政行为，如果复议机关变更了原具体行政行为，或者不作为，相对人不服，那么，应以该复议机关为被告提起行政诉讼。

  　　然而，仔细探究一下即会发现，这种理论认识是存在着诸多问题的。首先，它从根本上违背了行政复议本质上是解决行政纠纷的基本宗旨。按照解决纠纷的一般原理来讲，作为裁决的机关或个人应当与案件本身没有利害关系，即应遵循“自己不作自己案件的法官”这一古老的规则。但是，在行政复议中，如果行政机关变更了原具体行政行为，相对人不服，就要以其为被告而提起行政诉讼，这就意味着复议机关与案件的处理结果具有某种利害关系。在某些情形下可能成为行政诉讼的被告。于是，实践中就往往出现复议机关为减少诉累，不愿轻易变更原具体行政行为（即使发现其存在一定合法或合理性的缺陷），带来的后果便是无法彻底贯彻行政复议纠正行政机关的违法或不适当行为从而救济受害者的宗旨。其次，这种理论本身也不能自圆其说，既然把复议机关的复议决定视为一个新的具体行政行为，就意味着原来的具体行政行为已经为复议决定所取代，在法律上已不复存在，进一步的结论就是，不论是维持，还是变更、撤销，只要相对人不服，都应当以复议机关为被告，以复议决定为审查对象，但这又违反了上述“自己不作自己案件法官”的基本要求。

  　　因此，笔者认为，对于以上情况应当作出如下规定，相对人如果对复议决定不服，无论是维持、撤销、变更或者复议机关不作为，一律以原行政机关与复议机关为共同被告，即只要经过了复议这一程序，复议机关就当然的与原行政机关负有同等的责任，成为共同被告。理由在于：

（1）在复议机关维持原具体行政行为时，即可认为复议机关在审查该行政行为之后作出了与原行政机关相同的认定，按照“谁行为，谁负责”的理论，原行政机关作为被告毋庸置疑，但为何复议机关不该对自己的这个认定行为负责呢？同时，以复议机关和原行政机关为共同被告，可以加强复议机关的责任意识，杜绝其为避免卷入诉讼而草率地作出维持决定；

（2）在复议机关撤销、变更原具体行政行为的情况下，复议机关的处理行为对相对人的权益产生了实质性的影响，其作为被告是顺理成章的；而作出原具体行政行为的行政机关此时作为复议机关共同被告的理由，则在于相对人正是对原具体行政行为不服才提起行政复议的，那么在行政复议仍然没有解决好的情况下，将其原封不动地提交给法院来裁决，显然更符合诉讼经济原则，也可使纠纷尽快平息；

（3）在复议机关不作为的情况下，按照现有的规定，当事人对原具体行政行为不服，只能以原行政机关为被告，这实际上纵容了复议机关不履行复议职责。反之，当事人不服复议机关不作为的，也只能以复议机关为被告，从而使得相对人因原具体行政行为受到侵害得不到及时的保护。因此，以复议机关和原行政机关为共同被告则可有效地避免上述弊端，充分保障当事人的合法权益。

    二、规章授权情况下的行政诉讼被告资格的确认

  　　行政诉讼法第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。这一规定是人们理解授权组织的法律基础，即只有法律、法规才可以为授权行政主体的存在依据。由此引出的问题是规章授权情况下被告资格该如何认定呢?由我国现行法律来看，行政诉讼法第二十五条第四款、国家赔偿法第七条第三款、行政处罚法第十七条，以及行政复议法第十五条第一款第三项对此问题的规定皆是否定的，唯一例外的法律规定是行政复议法第十五条第一款第二项间接肯定了规章可以作为行政派出机构的授权依据。从我国现实状况来看，随着市场经济的发展，大量的社会中介机构、公用性企业乃至一些行业协会和事业单位常常依据规章在行使一些服务性的、非强制性的、实质意义上的行政权力，若不承认这些规章的授权地位，社会公众因这些组织之间的争议就很难纳入行政诉讼的轨道，受到司法的监督。因此，也就不利于当事人诉权的保护。

  　　基于以上矛盾，笔者认为，在目前法律未对此类问题作出相应修改之前，我们不妨将规章授权视为委托，依据行政诉讼法的精神，只要法律、法规直接赋予其他组织拥有行政职权的，属于授权；不是由法律、法规直接赋予其他组织以行政职权，而是由行政机关以其他形式赋予其他组织以行政职权的，就不是授权而是委托。那么，规章授权即应视为行政委托，它具有行政委托的主要特征，即：（1）委托关系中的一方当事人——委托方，是拥有行政职权的行政机关；（2）委托关系中的另一方当事人——被委托方，也称代理人，是其他组织，它可以是行政机关，也可以不是行政机关；（3）委托行为的性质是行政合同行为，需以双方合意为基础。双方当事人之间没有命令与服从的关系；（4）委托关系成立以后，被委托的组织只能以委托方的名义代行委托方的职权，但行政效果归属于委托方。

  　　依照行政诉讼法第二十五条第四款规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关为被告，这一规则实际上是委托关系的一般责任原则决定的，既然被委托人所实施的行为效果归属于委托方，从而决定该行为责任由委托方承担，那么行政诉讼的被告当然得由委托方承担，这样既避免了与现行法律规定相冲突，又将司法实践中因大量存在的依据规章而拥有并行使的行政权力而产生的纠纷纳入行政诉讼的范畴，最大限度地保障当事人诉权的行使。

    三、经上级机关批准的具体行政行为的被告问题

  　　过去的一些法律、法规规定，下级机关作出行政行为，要经上级机关批准后才能生效。对于此种情形下究竟谁为被告，理论界存在分歧。有学者认为，批准行为与被批准行为不能视为共同行为，而应视为批准机关的行为，因此，应由批准机关来承担责任，也有学者认为，如果没有上级机关的批准，下级机关的行为就不具备法律效力，而如果没有下级机关的行政行为，也就不会有上级机关的批准行为。因此，不作为共同行为追究责任，下级行政机关就可能逃避法律责任。行政诉讼法司法解释中明确规定以在发生法律效力的文件上署名的行政机关为被告，这似乎解决了争议已久的问题。

  　　批准署名包括以下几种情况：第一，被诉具体行政行为经上级机关以内部行文的方式批准，但是并未在对外发生法律效力的文书上署名，则下级行政机关是被告；第二，被诉具体行政行为不仅经上级机关以内部行文的方式批准，而且，其还在对外发生法律效力的文书上署名，此时，以上级行政机关为被告；第三，被诉具体行政行为经上级机关以内部行文的方式批准，但在对外发生法律效力的文书上同时署名的，上下级行政机关为共同被告。然而，对于这一项，一方面，当上级机关为国务院时，如果是上下级共同署名，如将其定为共同被告，就会出现法律与现实难以相容的状况；另一方面，上下级行政机关作为共同被告会给案件管辖和法院的实际审理带来不便，如果上下级机关为共同被告，那么，依据行政诉讼法的规定，两个行政机关所在地的法院均有管辖权，而如果上级机关为国务院或省级政府的话，还必须要中院来管辖，反过来说，一个本可以由中级法院来审理的案件却由基层法院来管辖，显然不利于案件的审理质量。

  　　笔者认为，在经上级机关批准后在对外发生法律效力的文书上同时署名的，仍应以上级机关为被告较为妥当。因为上级机关本身负有对下级机关的行政行为的监督作用，它作出批准决定，即是肯定了下级机关行政行为的合法与合理性，理应承担此行为所产生的相关责任。

 江苏省常熟市人民法院：徐正龙 邓志萍