行政诉讼被告资格确定之我见

　根据我国宪法和有关组织法，我国的行政机关极为复杂。除了中央政府、地方政府及其所属工作部门以外，又根据需要设立了派出机关（如行政公署、区公所、街道办事处、各种类型的管理委员会等）、派出机构（常见的如派出所、工商所、税务所、财政所等），而每一个政府的工作部门又根据职能的不同，分别设有若干内部机构或者工作机构，而这些内设机构、工作机构其名称及对外的法律地位并不完全相同。例如，公安部门在处、科（室）之外，同时又设有“局”、“支队”、“大队”等。如交通管理局、交警支队（大队）、消防支队等各自相对独立的机构。对于如此种类繁多、形形色色的行政机构，即便是专门从事行政法教学工作的学者，也未必能完全把握它们之间的复杂关系。作为普通公众，更是无法把握各个行政机构的性质和地位。当相对人认为某一行政“机关”的行政行为侵犯了自己的合法权益而向法院提起行政诉讼时，要求其确定起诉的对象是否“真正”具有行政诉讼的被告资格，多少显得有些强人所难。

  　　从法律文本的规定看，除行政诉讼法的规定外，最高人民法院2000年发布的司法解释也有多处涉及到被告资格的确定问题。但对于行政机关的同一内设机构、派出机构作出的行为，其是否具有被告资格，依其权力的来源不同而不同。如果其所行使的职权是“法律、法规和规章授予的”，则该内设机构、工作机构是被告；但如果其所行使的职权并非来自法律、法规或规章的授权，而是来自设立该机构的行政机关的“授权”，则这种授权应当视为“行政委托”，它也就不具有被告资格，而应当由设立它或其所属的行政机关作被告。即便是对同一机关的同一行为，其被告资格也可能是不同的。普通公众较难分清。笔者认为，从便于相对人行使诉权、减少法院行政审判压力的目的出发，重新确定行政诉讼被告资格势在必行。

  　　至于具体的方案，笔者认为有两种方案可供选择。一种方案是简单地根据行为的名义机关确定。本质上说，行为机关是否拥有相应的行政职权，属于实质审查的范畴，或者说，是法院审查行政行为是否合法有效的标准，而不是其是否“适格”被告的标准。该方案不考虑行为机关是否拥有相应的行政职权，也不考虑其所拥有的职权是来源于组织法的授权还是法律、法规或者规章的授权，抑或是上级机关的授权（根据我国现行的行政法理论，该种授权实质上应为委托），同时也不考虑该组织是否具有所谓的行政主体资格，只要某一行政组织实施了行政行为，相对人如有不服提起行政诉讼时，即得以行为机关为被告。第二种方案则是不以行为机关为被告，而以行为机关所属的人民政府为被告。也就是说，不论行为机关是人民政府还是其所属工作部门，也不论其是否为派出机关、派出机构，抑或是内设机构，概以其所归属的人民政府为被告。

  　　两种解决方案都非常简便，可以有效地解决被告资格确认的问题。但两相比较，第一种方案在由行为机关作被告的规则下，由于责任制（如引咎辞职制度等）、政绩（如各种形式的一票否决制度）、赔偿费用等方面因素的压力下，被告（行为机关）一旦败诉，则该机关首长的政绩、形象都可能会受到影响。在这种规则下，仍然无法完全克服被告“说服”或强迫原告撤诉的难题，也很难避免被告通过各种途径和方式对法院施加压力。

  　　相对而言，根据第二种方案，在大多数情况下，被告与行为机关是分离的。由于这种分隔，诉讼结果与被告通常不存在直接的利益关系，可以使被告以一种更为平和的心态来处理诉讼事务。既可以避免现行制度下被告的“压”，也可以防止被告为了自己的“面子”而无原则地迁就原告，从而提高行政裁判的妥当性。同时，如果涉及国家赔偿费用问题，按照国家赔偿法中关于国家赔偿费用从各级财政列支的规定，直接从本财政支付赔偿费用，还可以避免因赔偿费用问题所导致的案件久拖不决的现象，因而该方案更为切实可行。

袁明圣