三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究（之三）

　　三、变迁：我国三农治理中第三部门的法律演化路径及评价

　　由于我国是一个农业大国，而且在20世纪之前，中华文明一直都是建立在农业文明基础之上的，因此，我国的三农问题由来已久。中国古代法律所规定的农村制度中，有的在“形式意义上”与我们今天所说的农村第三部门很相近，但是，由于当时是皇权独裁天下的社会，诸法合体，万宗归一，以刑法为代表的公法统治了整个法律体系，根本没有私法生存的空间，因此，按今天的划分方法来看，当时的法律只有第一部门（政府部门），连第二部门（市场化的私人部门）都十分弱小，当然更谈不上第三部门。所以，笔者对中国三农治理中第三部门的法律演化路径之分析，就只从清末民初开始。

　　（一）清末民初中国农村第三部门之法律变迁及评价

　　清末民初，由于西学东渐、西法东传的影响，我国农村中出现了第三部门的萌芽。当时的名称叫作“农会”，是一种农村的社会经济自助组织，目标是推进农业发展。1890年，孙中山倡议“仿泰西兴农之会”[15]；张謇在1896—1897年间提出的《农会议》和《请兴农会奏》中，对农会的创办方法、经费来源、组织程序等作了比较详细的说明。农会正式表现在法律上，是在1898年，光绪帝正式命“各省府州县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商之有田业者试办，以为之率”。1907年，清朝农工商部的《农会简明章程》规定各省于省垣所在地设立农务总会，府厅州县酌设分会，其余乡镇、村落、市集等处，次第酌设分所。到1911年为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处。民国元年（1912年），国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法和协助农民解决困难。[16]

　　从总体上看，清末的农会由于大部分都被地主士绅所掌握，实际上并没有真正代表农民的自治利益，因此，还不能说是真正意义上的农村第三部门。而孙中山民国政府有关农会的规定虽然有赋予农会以自治权的法律意图，从法律的书面意义上看可以基本上定义为今天我们所说的农村第三部门的萌芽，但是，由于民国政府的时间很短，再加之清末封建势力的遗留，导致在实际执行中的农会并没有真正成为农村第三部门。

　　（二）国民党政府时期中国农村第三部门之法律变迁及评价

　　1928年，国民党政府颁布了《农民协会组织条例》，要求解散旧农会，建立新的农民协会。但是，由于种种原因，这一条例并没有得到落实。 1930年，国民党政府颁布了《农会法》，根据该法，农会在法律上的定位已经从大革命时期的政治性组织，变成了一个“发展农民经济，增进农民知识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨”的农民民间组织。具体事项包括：土地水利之改良；种子肥料及农具之改良；森林之培植及保护；水旱虫灾之预防及救济；农业教育及农村教育之推进；公共图书室、阅览室之设置；公共娱乐之举办；生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡；治疗所、托儿所及养老救济事业之举办；粮食之储积及调剂；荒土之开垦；其他关于农业之发达改良。可见，这时的农会，虽然在实际执行中免不了要沦为国民党控制的“准政府部门”，但是，在法律条文的规定上，我们可以看到它已经吸取了西方国家的法律经验，基本上接近了今天我们所定义的农村第三部门。

　　但是，由于当时的社会条件，1930年的《农会法》注定了只能是照抄西方的书面立法，在实践中难以真正执行。到了1933年7月，国民党制定了《农人运动指导纲领》，从制度的层面上对1930年的《农会法》进行了修改，把农会变成了一个半民间半政治的组织，而且农会的主要任务变成了进行反共宣传和教化。1938年，国民党又出台了《各级农会调整办法》，进一步把农会变成了既抗日又反共的政治社团。1939年，国民党出台了《农会组织须知》。 1943年，国民政府对《农会法》进行了细微修改。

　　（三）建国至改革开放前中国农村第三部门之法律变迁及评价

　　早在全国解放之前，中国共产党领导下的革命政权就在广大的农村建立了一种形式意义上很象我们今天所定义的农村第三部门的组织“农民协会（农会）”，但是，由于革命战争的特殊情况，决定了这种组织在实质意义上并不是农村第三部门，而是一种革命状态下的纯政权组织形式，属于我们今天所界定的法理意义上的第一部门。这一点，在1927年7月20日中共中央发出的农字第9号通告中有明确的反映，该通告指出：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟……这是农村政权的一个正确形式”。新中国成立后，1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。同年7月的《农民协会组织通则》再一次明确规定，农民协会既是农民自愿结合的群众组织，同时也是进行土改的“合法执行机关”。可见，在法律上，这时的农民协会虽然也有一定的“农民自愿结合的群众组织”之色彩，但实际上扮演的是临时性农村基层政权的角色，并没有成为独立于国家第一部门之外的第三部门，只是一种为了建国初期迅速调动农民积极性的过渡性法律措施。因此，随着土地改革的完成，随着农村正式意义上的基层政权的建立，农民协会就消失了，被1954年春经过普选而建立的正式的农村政权组织（乡人民代表大会）所替代。

　　此后几十年，中国在经济上实行的是排斥市场机制的计划经济，在政治上于实行的是政社合一的高度公权化社会，只有第一部门而没有第二部门，当然就更谈不上第三部门。所以，不管是此间出现的农民协会、农民合作社、人民公社、还是贫下中农协会等，都不过是第一部门的附属物和衍生品。

　　（四）改革开放后中国农村第三部门之法律变迁及评价

　　随着社会主义商品经济、市场经济体制的相继确立，中国过去那种“第一部门兼并第二部门”的现象已经得到相当大程度的改变，第二部门得到了一定的发展，市场失灵、政府失灵的现象时有出现。在这种社会和经济环境下，法律作为上层建筑，对此也进行了相应的回应，于是，中国的三农治理对策中，第三部门的地位也日显重要。1987年，《村民委员会组织法》开始了正式的法律意义上对中国三农治理中第三部门的探索，该法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”， “村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”可见，在法律上，村民委员会是农村居民的群众性自治组织，这与西方法律上所界定的农村第三部门是相通的。另外，中国对其它领域的第三部门也制定了一些法规，比如1988年的《基金会管理办法》，1989年的《外国商会管理暂行办法》和《社会团体登记管理条例》，1998年10月经过大幅度修改并重新颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些有关的法律法规，都为我国的第三部门立法做了探索。与此同时，在实践中，其它形式的大量农村第三部门也有了长足发展，尤其表现为各种类型的农业技术协会、农产品销售协会等。

　　但是，客观地看，我国的第三部门在三农治理中的作用发挥得还远远不够，离西方发达国家三农治理中的第三部门还有相当大的差距。最明显的表现是作为村民自治组织的村民委员会实际上往往并不是完整意义上的农村第三部门，仍然带有明显的第一部门附属物之色彩，其机构设置、人员任免、工作方式、业务范围都是按照第一部门来进行的，行政手段为主，缺乏村民自治内容。本来，村委会作为三农治理中的第三部门，应当一肩担负起两大方面的任务：一是扮演农民与市场之间的第三只手，弥补市场失灵；二是扮演农民与政府之间的第三只手，弥补政府失灵。但是，现实中的村委会却往往只扮演后一种单一的角色，而且，由于村委会是按照地域来划分的，某村的村民只能（而且必须）加入本村的村委会，根本没有进行契约化谈判和自治化选择的余地，这实际上就相当于把行政机关那一套严格按地域划分的办法移用到了第三部门的设置上。其造成的后果就是，不仅不能弥补市场和政府的双失灵，而且还往往表现出凌驾于市场法则之上的“准行政身份”，成了乡镇政府的“行政派出机构”。处于这种“超优博弈地位”的行政化的所谓农村第三部门，就根本没有压力、没有动力去真正弥补市场和政府的双失灵，反而常常超越市场、取代市场，把原本不失灵的领域也变成了失灵。因此，我国三农问题要得到妥善治理，必须在充分借鉴西方发达国家法律经验的基础上，结合我国的本土资源进行更加合理的制度变革和创新。关于此，囿于篇幅，笔者将另行撰文进行详细探讨。

　　（未完，待续）

　　「参考文献」

　　[15] 孙中山。致郑藻如书[A].孙中山全集[C].第1卷。北京：中华书局，1982，2.

　　[16] 于建嵘。20世纪中国农会制度的变迁及启迪[J].福建师范大学学报（哲社版），2003，（5）：11-16.

　　[17] 中华民国史档案资料汇编[C].第五辑第一编（政治三）。南京：江苏古籍出版社，1994，477-478.

　　[18] 于建嵘。20世纪中国农会制度的变迁及启迪[J].福建师范大学学报（哲社版），2003，（5）：11-16.

　　[19] 于建嵘。20世纪中国农会制度的变迁及启迪[J].福建师范大学学报（哲社版），2003，（5）：11-16.

　　[20] 李锦顺。建立农民协会的可行性分析[J].许昌学院学报，2004，（1）：22-24.

　　[21] 李华振。劳资弈局中的政府角色[N].解放日报，2005-02-19（5）。

　　刘大洪 李华振