疯狂调令背后的官员职权终止问题

据《中国青年报》9月16日报道，河北武安教育局局长冯云生在被宣布退休之际，连夜突击签署调令，将数百名农村教师调入城市。此消息一经披露，即遭到了社会舆论的猛烈抨击。9月22日，河北省武安市委调查组发布有关此事的初步调查报告称，经对冯云生等教育局相关人员和调动教职员工进行调查了解到，这次调整调动教师的目的，是为了促进城乡教育均衡发展；截至目前并未发现冯云生收受钱物问题。

　　先前媒体对此事件的观察，大多数都在质疑在这批突击调令的背后是否会存在权钱交易，因此要求当地纪检委和司法部门对此展开调查。如今当地纪检部门表明该调令并不存在权钱交易，那是不是意味着此“离职前签发上百调令”之举就没有问题了呢？

　　问题并不那么简单。在那些疯狂的调令背后，还隐含着一个非常重要、但在平日中往往被忽视的问题，那就是离任官员职权行使到何时结束？

　　按照《现代汉语词典》的解释，所谓职权，就是“职务范围以内的权力”。也就是说，职权是和职务紧密联系在一起的，它随着职务的产生而出现，同时也会因为职务的丧失而失去。职务的丧失，在现代社会中一般是表现为相关机构的任免。如根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，一省省长需要经过该省人民代表大会选举产生，非经选举，职务无法产生，当然也就不具有职权。

　　需要指出的是，在现有法律框架中，对于领导职务的产生，有较为明显的规定，无论是经由人民代表大会的选举还是人大常委会的任命，都有着明确的法律依据。但是，关于职权何时终止，法律上则比较模糊。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法》第四十四条第十项规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列人事任免权：“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。”从文义角度理解，相关政府组成部门的任免，需要人大常委会的通过。也就是说，职务的产生，需要人大常委会的任命；而相关职务的免除，也需要经过人大常委会同意。

　　我们可以把以上法律程序视为职务产生的必备要件，只有具备了这样的要件，职务任免才产生法律效力。但在当下中国，这样的法定程序并不足以揭示官员的任免，除了人民代表大会及其常务委员会的任免之外，官员的选拔还需要组织部门的考察和党委的任命。

　　也正是因为存在这样一套双重官员任免体系，且党委的任命时间和人大的相关手续并不是完全吻合，也就出现了官员任免中的时间差问题：即不少官员已经被党委系统免除相关职务，但是却没有在人大履行相关手续。这也可以解释，何以我们常可以见到某位官员已到异地任职，但先前的职务却没有被免除。正是因为这个时间差，才会产生疯狂调令。虽然武安县委副书记已宣布免除冯云生的职务，但冯的免职程序并未在当地人大常委会完成，也就是说，从法律上而言冯云生还是当地的教育局长，他当然完全可以继续行使教育局长的职权。如果教师调动属于教育局长的职权范围之内，那么他签发的调令完全合法。当然，如果涉及权钱交易问题，则另当别论了。

　　需要说明的是，这样的问题并不只是在我国存在，现代任何国家中都会产生。确立美国司法审查制度的马伯里诉麦迪逊案的起因就是因为卸任总统在离任前突击任命联邦法官所致。由于人为理性的限制，很多制度缺陷，只有等到极端事件发生，这种制度缺陷才可能引起人们的重视。河北武安教育局局长在离职前签发上百调令的举动，有助于我们理解“权力末班车的疯狂”(张鸣语)。但是，对于因为新旧职务调整而产生的职权衔接上的问题，除了批评以外，我们可能还需要更多建设性意见。

　　事实上，我们对此已经有了一些纪律性约束，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条规定“不准临时动议决定干部任免”，“不准在机构变动和主要领导成员工作调动时，突击提拔调整”。但仅仅通过纪律性的约束可能还不够，还需要将此上升到法律上的层面，通过技术性、程序性的规定来化解“权力末班车的疯狂”，防止公权力成为牟取私利的工具。