浅谈行政诉讼中的合法性审查

我国行政诉讼解决的是不平等主体之间的行政争议，在行政程序中，一方是拥有强大行政管理职权的行政机关，另一方是势单力薄的行政相对人，行政机关往往处于主动和优势地位，而行政相对人处于被动和劣势地位，正是由于行政程序中的这种不平等。行政诉讼法中对当事人的权利义务作了相应的调整，其中一项特有的基本原则就是对被诉具体行政行为的合法性进行审查性。规定由被告对其作出的具体行政行为负举证责任。〈最高人民法院《行政诉讼法》若干问题解释〉及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》进一步对举证责任的分配，举证时限进行规范，其目的在于体现保护弱者，追求实质上的法律平等的精神。如何做到对被诉具体行政行为合法性进行合法有效的审查，切实保护行政相对人的合法权益，笔者谈些粗浅的看法，以求共勉。

    一、该原则的含义可以概括为：

    （一）合法性审查的对象是具体行政行为 。

    公民、法人或者其他组织只有在认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害时才能提起行政诉讼。即其诉讼请求应是对具体行政行为的合法性有争议，人民法院才予受理。如某公民违反《治安管理处罚条例》被公安机关处以行政拘留，该公民认为自己违法较轻，不应处以拘留而起诉，人民法院应予受理；如果该公民对公安机关处以拘留的行政处罚并没有异议，只是认为有关人员态度不好，要求人民法院予以解决。对些起诉，人民法院不予受理。因为相对人对行政机关的具体行政行为的合法性没有异议。

     （二）人民法院审理行政案件，应围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查，合法性审查的深度仅限于具体行政行为，而不能及于其合理性。即人民法院的审查内容仅限于行政机关是否有为该行为的职权，是否滥用职权，据以作出具体行政行为的事实是否有充分确凿、合法有效的证据予以证明；具体行政行为是否遵循了法定程序以及是否有不履行或拖延履行法定职责的情形。我国行政诉讼法立法宗旨就是为保护公民、法人和其他组织的合法权益，就是维护和监督行政机关依法行使职权，只有行政机关作出的具体行政行为合法，才能不会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，才能体现行政诉讼法的目的和价值。

     （三）人民法院审理行政案件，对不合法的具体行政行为应撤销或部分撤销，并判决重新作出具体行政行为。这是由行政权和审判权的关系决定的。行政机关是国家授予行政权的机关，它有权依法独立行使行政权，法律规定对某些具体行政行为不服可以向人民法院起诉，是通过审判权对行政权实行监督和制约。监督和制约不是代替，而是促使其更好地在法律规定的范围内独立行使行政权。为了维护行政机关的管理权威，为促使行政机关改进工作、依法工作。人民法院有必要在撤销其不合法的具体行政行为时，判决由行政机关重新作出具体行政行为。如某企业法人因经营的部分产品属擅自制造他人的注册商标标识被工商行政管理机关吊销营业执照，该法人不服向人民法院起诉。根据《商标法》规定，注册商标的专用权，以核准注册的商标和核定使用的商品为限，该法人擅自制造的注册商标标示显然违反商标法，应受到处罚，但根据《商标法》第五十三条规定，工商行政机关处理时，应责令立即停止侵权行为、没收、销毁侵权商品、工具并处以罚款，本案行政机关予以吊销营业执照，显然适用法律有错误，人民法院对此案应撤销，判决工商行政机关重新作出具体行政行为，而不能直接判决本案原告停止侵权行为和罚款。

    （四）人民法院审理行政案件对行政机关应履行法定职责而不履行的，应判决其在一定期限内履行职责，而不应代替其履行职责。如某公民符合进行个体工商业经营的法定条件，申请发给营业执照，而工商行政机关不予发给，人民法院应判决工商行政机关在一定期限内发给该公民营业执照。

     二、人民法院审理行政案件，就是审理具体行政行为的合法性。目前，在行政诉讼中确实存在着审什么的问题，有一种做法是审理行政管理相对人的行为违法不违法，而不是审被告的行为合法不合法，只要是原告的行为违法，不管被告的行政行为是否违法，法院也得想方设法维持行政机关的具体行政行为。这种审原告的做法是违背行政诉讼法有关规定的，我国行政诉讼法第五条规定："人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查"。这一规定表明：1、人民法院对被起诉的行政机关的具体行政行为拥有审判权，行政机关必须接受，服从这种审判权的行使；2、人民法院审理的内容是具体行政行为，而不是行政管理相对人的行为，行政诉讼法没有反诉的规定，因此，只能审被告的具体行政行为；3、人民法院审理的内容是具体行政行为的合法性，而不能是审理行政管理相对人行为的违法性。

     三、我国宪法第五条规定："一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权"。行政机关作为国家机关的重要组成部分，其行政行为必须合法。

    行政行为，简单地讲就是行政机关依法行使组织管理权的行为，根据宪法和法律规定，行政管理权可分为二类。一类是判定具有普遍约束力的行为规则，包括制定行政法规、行政规章和其他规范性文件的行为，称为抽象行政行为；一类是针对某一特定的人或事件作出的行政执法行为，称为具体行政行为。行政诉讼的客体是具体行政行为，这就意识着行政机关行使职权的行为或者虽然是行使职权行为，但不是具体行政行为的，公民、法人或者其他组织都不能提起行政诉讼，人民法院对行政机关的具体行政行为的"司法审查"仅限于合法性的审查，这就要求具

体行政行为必须合法。

   具体行政行为合法首先应具备以下几个要件：

    1、作出具体行政行为的主体必须是合法的行政机关或组织，所谓合法行政机关或组织是依据法律的规定产生和存在的。

    2、必须是在该行政机关法定的职权范围内的行为。法定的职权范围有两种情况，一种是组织法确定的职权范围；另一种是某个法律、法规中对某项职权作出规定，各行政机关应该在自己的职权范围内作出具体行政行为，不得越权或者侵权。

    3、对行政管理相对人的主体资格、行为事实的认定要符合法律规定的条件，并且证据充分。例如相对人某甲具有权利能力和行为能力，殴打他人的证据充分，而且有造成轻微伤害的事实和证据，这就符合《治安管理处罚条例》第二十二条规定的法定条件；如果仅是打了人，但被打者没有造成轻微伤害，就不符合第二十二条规定的法律条例。

    4、适用法律、法规正确。具体行政行为是认定事实、适用法律、法规的行为。例如按《药品管理法》第三十三条的规定，认定某工厂生产销售假药，对该厂的处罚适用该法第五十条规定的法律责任，就是适用法律正确，否则就是适用法律错误。

    5、行政机关作出具体行政行为的意思表示是真实的，合乎立法目的。

    6、符合法定的程序，我国现在还没有统一的行政程序法，有关行政程序的规定散见于各个具体的法律、法规之中。行政机关的具体行政行为只能按照法律规定的程序，才能使行政行为有效成立。

　　7、符合法律规定的形式，法律规定必须以书面形式作出的，就不能采取口头形式，否则违法。例如，工商行政机关对申请人颁发的许可证、营业执照、商标注册证、公安机关拘留人的拘留证、罚款通知书等。

　　8、有附款的具体行政行为，要向相对人交待附款。例如；有诉权或申请执行条款的要在处罚决定书的尾部写明"当事人对行政处罚决定不服的，可在收到处罚通知书之日起＊＊日，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。"任何具体行政行为只有同时具备上述条件，才是合法的具体行政行为。具体行政行为合法，行政管理相对人应该服从，人民法院应该维护。人民法院审理行政案件只对具体行政行为的合法性进行审查，这一原则是行政诉讼法独有的原则，对保证行政诉讼活动的正确进行有十分重要的意义。余新春