谈行政审判中确认判决和驳回诉讼请求判决的运用

行政审判与国家、地方的政治、经济、人民群众的社会生活紧密相关，因此行政诉讼的判决方式，直接关系到行政审判的法律效果和社会效果的实现，在审判实践中正确运用至为关键。我们知道，到目前为止我国行政诉讼有六种既定的判决方式，即：确认判决、维持判决、撤销判决、驳回诉讼请求判决、变更判决、履行判决。其中，确认判决、驳回诉讼请求判决是新增加的两种判决方式，与维持判决、撤销判决这些传统的行政判决方式相比不仅出现的时间较短，而且比较特殊。本文仅就这两种特殊的判决方式的运用问题谈一下粗浅意见。 

　　一、关于驳回诉讼请求的判决方式 

    最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第５６条规定了驳回原告诉讼请求的判决方式，这原本是民事审判中常见的判决方式，现在引用到行政审判中确实有他独到的判决优势。 

    第一，这种判决方式和维持被诉具体行政行为的判决、确认被诉具体行政行为合法的判决功能是一致的。三者的判决结果都是没有支持原告的诉讼请求，原告处于败诉地位。 

　　第二，判决驳回原告诉讼请求、判决维持被诉具体行政行为、判决确认被诉具体行政合法的判决方式又有区别。判决维持被诉具体行政行为、判决确认被诉具体行政行为合法，实质是法院把裁判的重点放在了被诉具体行政行为上，是对具体行政行为的一种法律评判，判决生效后，行政机关再想撤销、变更自己作出的具体行政行为都没有可能了，因为撤销和变更具体行政行为，都属于不执行法院生效判决，法院的判决结果堵住了行政机关纠正错误、消除瑕疵、使行政行为趋于尽善尽美的途径，容易使法院判决成为行政机关与行政管理相对人（原告）沟通的羁绊。判决驳回原告诉讼请求的判决方式是把裁判的中心放在了原告的诉讼请求上，针对的是原告的诉讼请求，对被诉具体行政行为在判决主文上没有明确，就避免了上述问题，法院、行政机关都有余地。如果行政机关认为在执行中需要调整具体行政行为，怎么改变行政行为都可以，法院的行政判决比较灵活。 

　　第三，了解了上述区别，我们在审判实践中就要大胆的运用好这种判决方式。但是，需要加强认识的是，驳回诉讼请求的判决方式是一种变通性的判决方式，不是对所有的案件均可以采用，对被诉行政行为该维持的不维持，不加区别一律驳回原告的诉讼请求会有损法律的严肃性。这种判决方式的具体适用是： 

　　1、这是实体判决方式，不适用于因为程序问题的驳回。实践中许多是应当驳回起诉的案件，这时不能运用驳回诉讼请求。驳回诉讼请求是有法律后果的，驳回起诉的案件，如果当事人具备了起诉条件可以再起诉，驳回诉讼请求的案件，如果当事人再起诉属于重复起诉。 

　　2、只有以下情形可以适用驳回诉讼请求的判决方式：(１)、诉被告不作为的案件，经审查如果认为被告不构成不作为或判令被告作为没有实际意义了；(２)、被诉具体行政行为合法但是存在合理性问题，如果这种情况下为给行政机关一个考虑合理因素的机会，就应当采用驳回诉讼请求的判决方式；(３)、被诉具体行政行为合法但是因政策变化需要调整的；(４)、具体行政行为有瑕疵，但是可以由行政机关在执行时补正的，这里的瑕疵是轻微的不是重大明显的，和具体行政行为的主要内容比占的比例不重要；(５)、被诉具体行政行为合法，但是，这个具体行政行为是以其他行政行为的存在为前提的，在其他具体行政行为没有结论之前，不适宜维持，应当驳回原告的诉讼请求。如：建设工程许可证，经常以建设用地许可证等为前置程序的，这种情况下，如果诉讼请求是撤销建设工程许可证，经过审查认为被诉的建设工程许可证形式要件合法，建设用地许可证可能存在问题，那么就应用驳回诉讼请求的判决方式。(６)．被诉具体行政行为违法，但是撤销后会给国家、民族、公共利益造成重大损失的，这种情况下一般考虑确认被诉具体行政行为违法，但是在一些牵扯国家、民族利益的大局面前，如果考虑确认违法不足以表示对行政行为的支持，或确认违法的社会效果不好，也可以用驳回诉讼请求的判决方式；(７)、对行政机关的强制措施起诉的，如果认为强制措施正确的，不宜维持，应当是驳回诉讼请求。这一点尤其需要强调。强制措施本身，往往不是行政机关的最终行政目的，目的是为了进一步查清案件事实或防止违法对象造成后果，后面跟进的一定有具体行政行为，所以对强制措施认为合法的，不能用维持判决，应当用驳回诉讼请求判决。(８)、要求确认事实行为违法的案件，经审查被告的事实行为不构成违法，应当用驳回诉讼请求的判决方式。(９)、原告提出赔偿请求，证据又不足的。 

　　二、关于确认的判决方式 

　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第５７、第５８条规定了确认判决的方式，在确认判决中，有确认合法、确认有效的判决和确认无效、确认违法的判决两种方式。 

　　（一）确认合法、确认有效的判决方式。 

　　在第５７条第１款中规定：人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认合法或者有效的判决。实践中，有许多案件引用此条款作出确认合法判决。需要提示的是，这种判决方式应当慎用，到目前为止，从能查到的资料看，确认合法、确认有效判决方式的设立宗旨是为行政合同准备的，现在行政审判中对行政合同的审理没有展开，审查客体是具体行政行为，在诉行政机关具体行政行为的案件中，能用确认合法这种判决方式的只有事实行为，而用确认有效判决方式的基本没有。但是在对诉事实行为的案件中，也要慎用确认合法。如果经审理被诉的事实行为合法，完全可以用驳回原告诉讼请求的判决方式。因为，目前行政机关的事实行为在各个方面都严格依法的程度不是太强，审判实践中，我们没有必要把判决推向绝对化。 

　　（二）关于确认无效、确认违法的判决方式。 

　　确认判决中除前述的确认合法判决、确认有效的判决方式外，在第５７条第２款、第５８条中还分别规定了确认无效判决、确认违法判决的方式。确认被诉具体行政行为无效判决和确认被诉具体行政行为违法判决与撤销被诉具体行政行为判决，同属于否定行政行为的判决，三者有区别又有联系。 

　　首先，三者的共同点在于对原告的诉讼请求都有一定的满足，对被诉具体行政行为都是否定的，被告都是败诉地位。 

　　其次，三者有区别，判决结果导致被诉具体行政行为的效力不同。确认无效判决是使被诉具体行政行为自始无效；确认被诉具体行政行为违法判决不等于被诉具体行政行为无效，即在被诉具体行政行为违法，但是又要保证行为的效力的情况下用确认违法的判决方式；撤销被诉具体行政行为的判决，行政行为是从撤销之日起无效，也影响行为的效力，但是不是自始无效。 

　　再次，实践中要正确运用确认无效、确认违法判决，因为牵扯行政行为效力，事关重大。确认无效判决适用以下情形：１、没有履行生效手续，例如：应当有公章而没有的具体行政行为；２、法定无效的行政行为，列如：按照处罚法没有履行告之义务的行政行为；３、法律、法规规定的其他无效情形。可见，确认无效的判决一般用于法定的行政行为不成立或无效的情形。 

　　确认被诉具体行政行为违法判决适用的情形是：１、被告不履行法定职责，但是判令其履行职责已经没有实际意义；２、被诉具体行政行为是事实行为，该行为违法，但是不具有可撤销内容；３、行政行为违法，但是撤销该违法的具体行政行为将给国家、公共利益造成损失的；４、被诉具体行政行为程序违法，但是撤销该行为将影响其他已经生效具体行政行为的效力的，这时采用确认违法的判决，一方面使行政行为的效力没有丧失，另一方面原告的合法权益可以通过行政机关的赔偿等方式得到救济。例如：房产登记类案件中，一个登记行为可能有违法的问题，但是涉诉房屋已经转卖好几手，其中又有许多行政行为出现，如果轻易确认一个环节的行政行为无效，出现的后果太重，不利于交易安全，这时可以确认其中被诉的行政行为违法，这样既可以维护原告的合法权益，又可以保证整体行政行为的效力，使案件处理的社会效果、法律效果相统一。 

　　由于确认违法判决同样也是变通性判决，因此不能随意使用。只要被诉具体行政行为有可撤销内容，又应当撤销的，还是应当用撤销判决，道理很简单，不能让一个不应当存在的行政行为苟延残喘，否则行政审判就丧失了其本旨。吴永生