对国家赔偿法的现状分析及修改建议

修改国家赔偿法已列入全国人大的立法规划，其修改的必要性和重要性不言而喻。下面就国家赔偿法如何修改的问题也谈一点粗浅的意见。

    一、对国家赔偿法的现状分析

    1、程序实体一体化。现行的《国家赔偿法》既是程序法又实体法，程序实体混杂，作为程序法操作性不够强，作为实体法规定性不够细。

    2、条款简单，靠司法解释支撑。由于国家赔偿法内容简单，所以，实际适用过程中，只能靠大量的司法解释作支撑。而司法解释也政出多门，常常出现相互冲突的现象。

    3、多头赔偿。国家赔偿费用按照规定和立法本意，应当统一由地方财政支付，而现实中，国家赔偿成了部门赔偿，比如共同赔偿问题，需要两个部门共同承担赔偿责任，构成多头赔偿现象。

    4、违法确认各自为政，缺少最终裁决权。申请国家赔偿大量的前置程序是进行违法确认，违法确认必须到侵权机关申请，由侵权机关自己作出是否违法的确认，违法与否其标准也由各部门自己制定，缺少统一的标准。赔偿义务机关不予确认或不确认违法，没有明确救济途径。赔偿义务机关自己既是运动员又是裁判员。赔偿法没有明确人民法院对违法确认具有最终裁决权，靠最高法院的司法解释显然力度不够。

    5、行政赔偿、刑事赔偿、非刑事赔偿程序区分太细，不便操作。

    6、赔偿程序不够连贯。一个赔偿案件从立案、受理、申诉、决定赔偿到执行，没有完整的程序，零零碎碎，不能做到环环相扣。比如，赔偿义务机关明知应当赔偿，就是不予受理、不予确认、申诉之后不予答复、甚至什么手续也不给，而这些都是前置程序，没有这些手续就不能进入赔偿程序。申请人到法院常常是两手空空要求赔偿，法院只能进行解释。

    7、没有明确强制执行力。虽然理论上讲，强制执行力不是问题，但国家赔偿法没有明文规定赋予赔偿申请人申请强制执行和法院依职权执行的权力，实际操作中有诸多不便。因此，有相当部分的赔偿决定书难以执行。

    二、存在的问题

     1、立案受理难。由于赔偿法要求赔偿请求人首先要向赔偿义务机关申请赔偿，而赔偿义务机关也明知这是必经程序，为了达到不赔偿或者少赔偿的目的，千方百计地在立案的问题上“严格把关”，能不进入赔偿程序就不进入赔偿程序，找各种借口不予立案。

     2、违法确认难。违法确认必须由侵权机关自己确认，当事人也只能向侵权机关提出，赔偿义务机关应当确认而不予确认的现象时有发生。

     3、赔偿决定难。由于赔偿办只能承接案件，不能审理案件，赔偿决定只能由赔偿委员会研究决定，而赔偿委员会人员组成比较分散，人员招集难，因而存在着办案效率不高的现象。

     4、多头赔偿难。由于国家赔偿法规定了共同赔偿的几种情景，如果涉及到两个共同赔偿义务机关，不仅法律手续上麻烦，而且在赔偿决定的执行上也有差别，有的义务机关予以赔偿，有的义务机关长期不予赔偿。增加了当事人的申请赔偿的成本。

     5、决定执行难。由于没有明确的强制执行力，当事人不能申请强制执行，法院也不能依职权执行，加上赔偿义务机关借口种种原因不愿赔偿，大多数地方财政也未将国家赔偿经费纳入财政预算，致使一些赔偿决定不能得以履行。当事人很有意见。

     三、对修改国家赔偿法的几点建议

修改国家赔偿法的基本思路是将程序和实体分开，这是比较成熟的法律模式。

    （一）制定国家赔偿程序法。

     主要有以下几点思考

     1、统一由人民法院受理国家赔偿案件，确保申请人的赔偿请求权。

     国家赔偿的请求人，应当说大部分已经是受害者，国家应当依法及时给予赔偿。可是，由于赔偿义务机关人为设置一些障碍，使得能够进入法院审理的赔偿案件少之又少。受害人的合法权益难以得到保障。因此，有必要简化国家赔偿案件的立案程序，使其简便易行。即凡是申请国家赔偿的案件，不管赔偿义务机关是哪个部门，统一由人民法院受理。因为，既然是国家赔偿，这个费用又统一由政府财部门负担，那么统一受理国家赔偿案件也是应当的，申请人没必要必须到赔偿义务机关去要求赔偿。这样做的好处，一是便于当事人申请立案，降低申请成本，体现了对受害者的关爱。二是统一掌握赔偿的尺度，防止个别赔偿义务机关应赔不赔或者少赔的现象。三是可有效改变赔偿难的现状，减少上访现象的发生，有利于社会稳定。四是便于统计赔偿案件，从中发现问题，找出差距，改进有关部门的工作。

     2、取销赔偿办，设立国家赔偿审理庭。

     现在的人民法院赔偿委员会办公室的组成人员虽然也是法官，并对案件情况很熟，但没有审理案件的职能，不能直接参与审理。而赔偿委员会的组成分散，赔偿委员会审理案件，召集人员难，办事效率低，不利于及时保护当事人的合法权益。因此，有必要取消赔偿办，成立国家赔偿审理庭。这里用的是“审理”，而不是“审判”，主要是区别于诉讼。国家赔偿审理庭，可以比照行政审判庭的设置，这样，无论是办理赔偿申请案件，还是审理违法确认案件都比较顺畅。国家赔偿、行政赔偿，事实上并没有本质的区别，赔偿主体基本上都是国家机关和行政机关，参照行政诉讼程序也应是顺理成章的事。

     3、设计好审理程序。

     申请国家赔偿不外乎两种情况：一种是确定性违法赔偿。比如，无罪判决书、撤销案件决定书等，这类案件无需再进行违法确认，直接可提起国家赔偿；另一种情况是待定性违法赔偿。也就是需要经过违法确认才可以进入国家赔偿申请程序的案件。国家赔偿程序应根据这两种情况进行设计：一是国家赔偿申请程序；一是国家赔偿诉讼程序。

    （1）国家赔偿申请程序

     属于确定性违法赔偿的，适用于申请程序，只要符合条件的，直接进入赔偿程序。

     第一种方案，统一由人民法院受理并按照赔偿法的规定作出赔偿决定。

     第二种方案，制定当事人选择性条款。即：可以向赔偿义务机关提起，也可以直接向人民法院提起。这样给当事人以选择余地，可以避免单一的只能向赔偿义务机关提起，而赔偿义务机关不愿赔偿，程序无法往下进行的情况发生。

    （2）国家赔偿诉讼程序

     对于待定性违法赔偿案件，适用于诉讼程序。由于司法机关的行为是否违法具有不确定性，只能经过审理才能查明事实，确定是否违法，因此，对于此类申请赔偿案件只能适用诉讼程序，通过诉讼解决争议。基本思路是由国家赔偿审理庭统一审理，实行确认赔偿一体化的审理模式。现行国家赔偿，违法确认与国家赔偿分属两个部门，程序上让申请人又多了一个门槛，从司法便民的角度考虑，应当合二为一。

    4、当事人的称谓应当改变。

    当事人应当是：赔偿申请人、侵权机关和赔偿义务机关。这样区分的目的，主要是体现在国家赔偿的“国家”二字上。国家赔偿的主体是国家，赔偿的执行部门是地方财政部门，这样赔偿决定一旦做出后，赔偿责任就落在了地方财政部门。防止国家赔偿变成了现在的部门赔偿，而部门因为没有此项经费而不能赔偿的问题。

    5、赋予明确的强制执行力。

     为切实保证国家赔偿决定的有效履行，一是赋予申请人对赔偿义务机关不履行人民法院赔偿决定时，可以申请强制执行的权力，使生效的赔偿决定用强制效力作保证。二是不妨比照行证赔偿案件和非讼执行案件那样，人民法院可以直接对拒不执行赔偿决定书的义务机关强制执行，以促使义务机关及时赔偿，从而有效地保护申请人的合法权益，维护国家赔偿法的法律权威。

    （二）将国家赔偿法修订为实体法

    1、细化赔偿条款。现行国家赔偿法的条款过于简单，需要结合近年来国家赔偿的实际充实并细化应当或不应当赔偿的条款，使国家赔偿内容更加具体。

    2、增加确定性赔偿条款。现行的国家赔偿法确定性赔偿条款太少，使一些本应该直接进入赔偿程序的案件不能直接进入，增加了当事人诉累。

    3、突出刑事赔偿。民事赔偿、非刑事赔偿大都可以通过诉讼途径获得救济，刑事上对侵害人身权的赔偿，应该给予更多的保护。

    4、增加精神损害赔偿。错拘、错捕、错判等对人身侵权所造成的精神损害是巨大的，没有精神损害赔偿与建立现代和谐社会的精神也是相悖的。刘明盛