论巴塞尔协议与中国银行监管法制的完善

　　一、巴塞尔协议的法律框架

　　巴塞尔委员会自成立之后，就银行监管问题陆续发布了一系列文件，具体体现出以下银行监管的原则：

　　1、资本充足原则

　　巴塞尔委员会于1988年制定的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的报告》，其基本精神就是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依其承担风险的程度规定最低资本充足比率，建立风险加权制。

　　根据资本构成和风险权数的确定，该报告要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％。此后，1988年《巴塞尔协议》又历经多次修改，并在1996年《资本协议市场风险修正案》中将市场风险也纳入资本充足监管体制。1999年6月，巴塞尔委员会又提出了《银行资本充足的新结构》，建立了新的资本充足框架的三根支柱。

　　2、银行风险管理原则

　　随着国际银行业的迅速发展，信用风险之外的风险对银行的危险越来越大。为此，巴塞尔委员会发布了大量文件。将金融风险、市场风险、利率和汇率风险、经营风险、法律风险等均纳入了其监管体系中，强调了银行加强对风险的监管控制，并对相应的资本要求作出了规定。

　　3、跨国银行监管国际合作原则

　　加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年，巴塞尔委员会发布了《对国外银行监督的原则》（即《巴塞尔协定》），该协定规定，任何跨国银行，都不得逃避监管，东道国监督外国分行的流动性和外国子行的清偿力；母国监督外国分行的清偿力和外国子行的流动性。东道国与母国间应密切合作，互通信息。1983年，巴塞尔委员会对1975年协议进行了修订，颁布了现行的《巴塞尔协定》，该协定在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国在监管权力和责任上进行了可行的划分。

　　1992年，巴塞尔委员会推出了《国际银行集团及其跨境机构监督的监管的最低标准》，规定了所有的国际性银行集团都要接受母国的统一监管；跨国银行的海外设立须经过东道国与母国的双重审批；母国监管机构有权获取信息；东道国有权拒绝不符合最低标准的外国银行的设立等四项最低标准。为实施上述标准，1996年巴塞尔委员会又发布了《跨国银行业监管》，就如何克服有效并表监管的障碍提出了29项合作建议，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的参考答案。

　　上述一系列文件确立了跨国金融监管国际合作的两大基石。

　　4、有效银行监管核心原则

　　巴塞尔委员会1997年9月发布的《有效银行监管核心原则》（简称《核心原则》）弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，对跨国银行有效监管问题作了明确而有针对性的规定。可以说，《核心原则》使得国际性金融机构与各国银行监管机构在对银行业全方位监管方而已经趋同化。必将对国际银行业的经营与监管产生巨大而深远影响。

　　二、中国现行银行监管法制的缺陷

　　1、对境内国有商业银行监管方向

　　目前我国对境内国有商业银行进行监管的法律体系是以《中国人民银行法》和《商业银行法》为主体，配之以一系列法律、法规及部门规章。根据《中国人民银行法》的规定，为了维护金融业的合法、稳健运行，中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理。人民银行拥有广泛的监管权力。但在实际中，我国在对境内国有商业银行监管方面仍存在许多问题，主要体现在：

　　首先从监管主体方面看，人民银行的独立性地位尚未完全确立。在实践中，由于受到来自地方政府的压力，监管作用被弱化。人民银行内部，各部门各自为政，导致银行监管的条块分割和中心支行监管部门与监管办“争相监管”和“监管真空”的现象。其次在监管对象方面，我国原有专业银行正处在向现代商业银行转轨的过程中，由于历史的包袱和不规范的操作，至今尚未达到《商业银行法》所要求的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。再次在监督依据方面，根据巴塞尔《核心原则》的规定，完善的公共金融基础设施是有效银行监管的基本要素。近几年来，我国陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》等一批重要法律，而且还颁布了大量规范商业银行运作和管理的条例和规章，但在立法建设上仍有不足。至今我国仍有一些重要的法律法规如《信托法》、《期货法》、《商业银行监管条例》等尚未出台，巳出台的几部金融大法中有关银行监管方面的条文过于原则、没有相应的实施条例，可操作性不强。在立法取向上，尚未建立起金融风险监测、预警和控制机制的法律框架。第四在监管实施方面，有关监管人员对有关法律、法规的不了解和对业务的不熟悉使监管效率不高；执法不严也导致风险得不到有效控制，致使其不断累积。由于缺乏监管依据，导致监管制度的建设滞后于银行实践。

　　2、对跨国银行的监管方面

　　为了适应金融业对外开放的形势，1994年4月我国颁布了《境外金融机构管理办法》，1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》（以下简称《管理条件》，1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构，1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等。应该说，我国对外银行监管法制有了很大进步，但是仍存在不足。总的说来，还是“重事前审批监管”，“轻事中业务监管和事后财务监管”。此外，在与外资银行母国进行监管国际合作方面的力度还不够，信息交流不畅。

　　三、借鉴巴塞尔协议，完善我国银行监管法制

　　1、建立健全我国银行监管法制，全面推行风险管理

　　《核心原则》要求银行实行稳健经营，全面推行风险管理。为此，我国应继续建立健全银行监管法制。对于已经不适应有关形势的法规要予以废除或加以修改，对已制定出的过于原则、不易操作的法律法规要加以细化。在立法时要注意减少与其他部门法律规范的相互冲突。

　　实行风险管理是《核心原则》所强调的。对于各种风险的控制要建立科学的量化模型，并要求一定的资本金。同时，在履行监管职能时，现场监管与非现场监管、合规性监管与风险性监管要兼顾，并形成制度，要确保执法必严、违法必究。

　　2、提高银行资本充足率、改善银行资本结构

　　银行资本充足率是巴塞尔协议所确定的金融审慎监管的核心，我国在提高银行资本充足率，改善银行资本结构上可采取以下途径：第？，通过国家财政增资、降低金融机构所得税，加速金融机构资金流转；商业银行应降低贷款资产风险度，减少信用放款，增加担保、抵押放款，提高贷款质量和安全性。降低风险权数的资产比例。风险权数资产比例的降低，？方面可提升资本充足率，另？方面还可增加银行盈利、再从盈利分成中增加银行资本；第二，通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比率等方式，增加附属资本；第三、借鉴巴塞尔协议，完善核心资本和附属资本的定义，运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易信用风险进行分析，把表外业务纳入监管。第四，建立科学的资本充足率监测、预警系统，在计算方法上可参考巴塞尔委员会1999年6月3日最新颁布的《银行资本充足新结构》，银行建立内部资本充足目标，并由监管者审查，由市场约束。

　　3、深化国有商业银行改革，完善内控机制，实现行业自律

　　我国国有商业银行应该继续进一步深化改革，明晰产权，政府不应对商业银行作出直接行政干预，实现“政企分开”，国有商业银行不再兼顾政策性业务，这也是我国金融改革的前提。

　　在《核心原则》中，内部控制被纳入持续银行监管安排的一个重要方面而得到强调。银行稳健经营的根本还是取决于银行自身的内部监管机制。

　　4、加强国际合作，完善对跨国银行的监督

　　《核心原则》中强调东道国和母国在对跨国银行进行监管时都应承担各自的义务。对于东道国而言，健全涉外金融法制对跨国银行实行有效监管是十分必要的，所以，我国在涉外金融立法时，应在既有的法律、法规及有关规定的基础上，继续完善各项监管制度。其次，人民银行也应对跨国银行实行全面风险管理。建立系列风险指标，确保母行与分支行之间的信息交换，这也有利于建立风险预警机制。在监管实施方面，借鉴巴塞尔协议中有关批准制度，不但要继续审慎地实行市场准入许可，而且要改善监管人员素质，加强监管力度，注重持续性监管。

　　由于跨国银行的国际性以及业务的复杂性。在对跨国银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突。此，我国可借鉴《核心原则》，加强与跨国银行母国的合作，在对等互惠的基础上，与其建立长期联系。总之，加强国际合作，协调我国与跨国银行母国关于在监管方面的职责划分，不但有利于我国金融对外开放和更有效的银行监管，而且有利于构建统一的国际银行监管体系，防范和化解国际金融风险对世界经济的冲击。

　　刘讳