从法律继受的角度看美国对台湾地区金融法律的影响

　　内容提要: 台湾地区对美国金融法律理念有一个逐渐认同的经过：美援时期，在台湾对美援急迫需求和高度依赖的情况下，通过台美双方的“关援条约”、美援组织来影响台湾金融立法；美援结束后，美方又利用对台湾贸易报复性手段及台湾加入WTO的需求使其金融法律体系更加符合美方的要求。总之，台湾地区的金融立法有着深深的美式烙印。

　　在研究台湾问题时，总有一个巨大的挥之不去的影子，这就是美台关系。台湾长期以来对美国特殊的经济、政治和军事依附，使其整个社会无处不有美式的气息，这在台湾金融法律制度方面也不例外。

　　一、台湾地区对美国金融法律理念的认同经过

　　（一）“台湾问题”在美国的“定位”

　　美国之所以给予台湾当局在经济、政治和军事上的支持，最主要的在于美国在太平洋地区的战略需要，其种种策略都在于使海峡两岸不统不独的局面长期得到维持，使台湾长期充当其在太平洋地区的“航空母舰”。

　　开罗会议确定了台湾的基本定位，即日本必须在战后归还中国。这一原则无论对当时的国民党还是共产党都是关系着国家统一和鼓舞民族士气的一件大事。当然从美国的角度出发，促使日本交还台湾的主观动机绝对不可能是从中国的民族利益出发。事实上，当时的美国是从自身“安全利益”出发，把台湾作为进攻日本的一个据点。1948年开始，美国在对华决策中更多考虑的是苏联因素。1948年3月，美国国家安全委员会成立后，制定的第一份对华政策文件中，遏制苏联的思想体现得就十分清楚。1948年11月3日，美国国会召开了中国问题会议，认为有必要将台湾问题和中国大陆问题分开来处理，探讨直接插手台湾，使之成为“遏制”苏联战略的一个重要基地。[1]

　　1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，同年12月8日，国民党政府正式从大陆逃亡到台湾。1950年1月5日，美国总统杜鲁门发表了对台湾问题的申明：“美国对台湾或中国其他领土从无掠夺的野心。现在美国无意在台湾获取特别权利或建立军事基地。美国也不拟使用武装部队干预其现在的局势，美国政府不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争中的政策途径。同样地，美国政府亦不拟对在台湾的中国军队提供军事援助和提供意见。”[2]从这一申明分析，美国似乎已经决心抛弃蒋介石政府，不再干预中国内政。1950年6月27日朝鲜战争的爆发，使美国想控制台湾的态度无法再遮遮掩掩，美国很快向台湾海峡派遣了第七舰队，并抛出“台湾地位未定论”，即台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国的考虑。随着朝鲜战争的升级，美国越来越看重台湾的地位，1951年2月9日，美国和台湾当局签订了“共同防御协议”，根据协议，美国向台湾提供军事援助、经济援助。

　　（二）台湾地区逐渐认同美国金融法律理念

　　“既然是政府对政府的计划，美国经援对政府的经济政策以及这些政策如何被贯彻就有相当的影响。”[3]（这里的“政府”是指台湾当局）“毫无疑问，美援对台湾有巨大的影响。但要精确衡量或在数量上确定其效果是困难的。毫无疑问，美援促进了台湾经济增长；但除了它对增长的作用外，美援还影响了台湾发展的经济和社会形式。在政治上，它使国民党政府能够幸存下来，并使它继续在台湾当权。在经济上和社会形态上，它有助于恢复稳定和便利活跃私营部门以及成长中的中产阶级的发展。事实上，在五十年代和六十年代，台湾几乎没有哪一方面的政治、经济和社会生活没有受到美国经援和军援的影响，虽然并不总是有利的。”[4]可以说美援期间，美国对台湾的影响几乎无孔不入，处于国家经济命脉地位的“金融机制”当然更难例外。

　　1957年9月，台湾“行政院副院长”王云五出席联合国第十二届大会，在代表团工作之外，对美国胡佛委员会报告建议及其执行情形加以研究，回台后，于1957年2月10日在总统府提出口头报告，建议参酌美国行政改革的精神，研拟适合台湾“国情”的改革方案，蒋介石当时指示说：“鉴于美国胡佛两次委员会之贡献，为加强'我国'行政改革工作，应即成立一类似胡佛委员会之机构，进行研讨，拟订方案”。[5]在这种美式精神的指导下，于1959年1月14日成立“行政改革建议案研议小组委员会”提出了有关改革的建议案，其中包括财政、金融、经济及预算等问题，另于1962年11月1日成立行政改革建议案检讨小组委员会，负责有关建议案实施情形的全盘检讨。[6]

　　在1959年美国向台湾提出的“加速经济计划纲要”中，建议建立一个由“政府”介入管理的证券市场。这一建议被台湾当局接受并列于“十九点改善财经措施要点”中，1960年便开始参酌美制，成立“证券管理委员会”负责证券市场的管理监督。1968年更进一步沿袭美国法律规定，公布实施“证券法”，并且基于配合“证券法”采用美式的需要，将“公司法”上的股东资本制改为授权资本制。

　　但是70年代以前，台湾主要采用应急的政策措施调节其金融体系，美国对台湾金融法律的影响主要停留在美国不断地推销其法律观念以及台湾当局对其的逐渐认同。50年代中期开始零星地影响其当时实践当中的根本大法“戡乱时期总动员法”，54年台湾颁布的“调整各项财政经济审议机构实施办法”也只是对行政内部运作的组织法层次作修改，真正对金融实体法的修正尚未开始。这一方面是因为国民党政府迁台后，一直宣称是在“中华民国宪法”下进行统治，以法统而自居，在形式上不愿也不便作出大规模修正法律的举措，只能在实践中，以行政命令迂回地规避大陆时期的法律条文；另一方面在此期间领导阶层对法律的重要性处于逐步认识的过程，直到1958年美援政策改变后，修正法律的重要性才逐渐为当局所认同。当时主导修正法律的美援会秘书长李国鼎曾这样阐述他对法律作用的认识：“我在这段期间了解到法律的重要性。……法律的作用……重要的应发挥推土机的功能，可以排除不正常现象……这就是我一个学物理的人对法律的看法。由我这个不懂法律的人所建议的”奖励投资条例“就是个推土机性质的法律，推出一条路，让大家愿意投资。”[7]

　　可见，台湾当局在50年代末已注意到法律在带动经济发展中的重要作用，台湾当局在美国顾问团的指引下开展了一系列法规整理与修正的工作。美援会于1959年成立“工业发展投资研究小组''确立三项法律修改原则：法律不利于资本形成的，修改法律；行政命令对投资有阻碍的，修改法律；投资人遇到问题的，法律要替他解决。这三项原则体现出当时台湾当局以经济挂帅，一切为经济发展服务的法律观。于是60年代初期在美援会主导下，发起了”简化财经法律暨法典化“运动，当时鉴于”总动员法“中法律内容多互相矛盾、法律名称混淆和法律过于简陋不够精确等缺失，拟对财政金融法律法规作通盘的整理检讨，将各类法律修订成有体系的新法，以期在这些新法当中体现美方的法律价值观。但是，这波法典化运动在1962年研拟出五巨册的研究报告后，并未继续推动下去，其主要原因是这一大规模的全面的法典化运动，某种程度上是对美方意见的回应，而并非台湾当局本身急迫需求的结果，在当时的政治经济环境下，台湾只能容忍局部性的、小成本的法律变革。

　　二、台湾地区继受美国金融法律的主要路径——美援

　　（一）通过台美双方的“美援条约”影响台湾的法律制定

　　在这些条约中台湾方面承担一定的义务，这样的条约让美国政府取得干预台湾立法的依据。美援时期美国据以干预台湾立法的条约主要是“中美援助协定”，在这一条约中，台湾政府承担三项义务：其一，采取必要措施使援助的经济资源能有效利用；其二，在财政金融、币制、预算及行政方面采取必要的措施，以稳定币值促进生产；其三，减少与他国间的贸易摩擦。而且，按照美台双边协定规定，台湾在接受美国经济援助时，应将等值的台币拨存到台湾当局特别帐户，作为相对基金。美援相对基金的所有权属于台湾当局，但基金款项的分配使用必须经美方的同意，这就使美方可以在美援的实践过程中处处牵制其经济金融方面的法律运作。

　　（二）透过台湾对美援的急迫需求和高度依赖对台湾立法施加压力

　　逃亡到台湾的国民党政府处于风雨飘摇之中，当时若仅凭台湾既有的经济能力，根本无法支撑台湾当局在台湾的生存，这种情况使得美援成为国民党政权存续的救命钱，这样的压力使得台湾虽然对美国介入立法不完全满意，但是对美方要求仍会尽量配合。[8]美国也会以提供某一计划或临时援助，或以增加美援的方式来诱使台湾当局配合其要求。最明显的是美国以提供数千万美元的经济援助为条件，要求台湾当局推行“十九点财经改革措施”。1959年下半年，美国副国务卿狄伦（C．Douglas Dillon）和国际开发总署代署长萨西奥（Saccio）先后到台湾访问，就重点援助与加速经济发展一事交换意见，美方列举八项希望台湾采取的财经措施，其中若干项台湾已采行，其余的也都正拟订逐渐采行，台湾与美方的意见基本相同，（当然吃人的嘴短又岂有不同意之理），于是财经两部与美援会在1959年12月间会同拟订“加速经济发展计划大纲”以及为了实施该计划而制定的“十九点改进财经措施”。[9]

　　（三）通过美援组织影响台湾立法

　　所谓的美援组织，是指当时负责美援运用、执行及监督美援各项援助计划的机构。这些机构属于美国政府，最主要的是美国各个援外机构在台湾所设立的“驻台分署”，另外尚有“美军顾问团”；台湾方面主要有“美援运用委员会”、“经济安定委员会”、“经济合作发展委员会”、“中国农村复兴联合委员会”、“中美联合会报”等，美国也通过这些组织中众多的亲美技术官僚来推进。而且从“经管会”、“美援会”、“经安会”到“经合会”和“经建会”台湾各个时期的经济“领航”机构，都是超“部会”性质的，其机构编制和预算均独立于一般行政之外，这种制度设计的目的就是为了确保亲美的经济金融决策不受各种利益团体的掣肘。上世纪50年代末到60年代初的数次财经法规整理运动，便是由美援机构所推动。台湾当局在1954年7月制定了“外国人投资条例”，该条例对外资进口物资限制在“许可的物资”的范围内，并且严格限制外资的利润汇出，这些限制性的规定影响到美国在台投资的利益。受到美国的指责，1960年9月经过若干回合的“磋商”，台湾当局终于接受了美国（国际开发署驻台代办处）的建议指导，制定了“奖励投资条例”，1962年8月又制定了“技术合作条例”，1963年12月，美国和台湾又修正了美台投资保证协定。

　　另外通过美籍顾问来影响台湾立法，当时在台湾的美籍顾问多数是由“驻台分署”邀请赴台，替当局规划美国要求台湾推行的立法措施及美援支助的各项计划，这些顾问在立法过程中多具有较强势的发言地位，因此他们的建议往往主导了立法的内容。由负责美援的美国政府官员和其他人员与台湾方面共同协商政策和法律的制定是经常的事，台湾有时还会邀请在美国大学任教的中国专家商讨法律的制定和经济问题的解决，这些专家包括刘大中、蒋硕杰、顾应温、费景汉、邹至庄，这些商讨使官员的思想与美式的观念趋向一致。而且50年代初到60年代，由高学历、高素质的专家学者组成的技术官僚队伍在台湾的财政金融乃至行政和国民党党务系统中数额占据了主要比例，形成了主导台湾财政金融决策的技术官僚群体。他们都受过高等教育，尤其是他们都有西方国家特别是美国教育的背景。在早期的“美援会”、“农复会”和“经安会”等机构中任职的财经技术官僚，重要决策人物大都拥有美国大学的硕、博士头衔，例如，“农复会”历任主任委员蒋梦麟、沈宗瀚、李崇道分别拥有美国哥伦比亚大学、麻省理工学院、康乃尔大学博士学位；在“经合会”、“经社会”、“经建会”里，从美国回来的财经技术官僚为数也相当可观，这些人有较强的亲美倾向和美式的法律价值观。为了培植亲美的技术官僚并使之作出合理的经济决策（关键是否符合美国利益的决策）美方也排除了国民党党务官僚介入经济决策的企图，当然党工官僚因自身专业能力不足和语言障碍，要想介入也力有所不及。因为上述机构开会时，为方便美国人听得懂，官员们一般都用英语发言。

　　总之，美国借援助台湾之机迫使台湾当局进行政治和经济改革，杜鲁门保证台湾作为一个“独立政治实体”的前提条件之一便是台湾必须进行内部改革，使整个社会向自由资本主义的方向发展。美国对台湾的支持是有条件的，虽然出于其全球和远东的战略考虑，需要将台湾留在亲美的蒋介石手中，但是又希望通过美援作为讨价还价的筹码，使其政治经济的运作都具有美国的痕迹，纳入美国的体系。

　　美援在台湾经济发展过程中尤其是在其金融体系的恢复方面所起的作用无疑是重要的。台湾出版的《1965—1966年“中国”年鉴》中的“美国经济援助的全面成绩”一章，在四个方面评价了美援的意义：第一，为外汇赤字提供资金，1951至1964年间，占赤字总额12．9亿美元的93％都由美元弥补；在同一时期，作为这一部分支付进口的美援达到11．5亿美元，占35．4亿美元进口商品总额的33％；第二，稳定物价，通过提供价值300亿元新台币的美援商品以当地货币销售，帮助消除了超出经济的过高的购买力，抑制通货膨胀；第三，提供投资基金，包括4．21亿美元和270亿元新台币的当地货币被用于发展电力、交通、通讯、机器制造、采矿和军事项目；第四，提供技术援助，这包括训练2700名台湾技术人员和管理人员。我们可以看到在美援的四个意义或称为目的当中有两个（外汇赤字和抑制通货膨胀）是直接关于金融体系的，这就使台湾的金融政策法律法规最首当其冲地受到美国影响。

　　三、“美援”后的台湾金融立法

　　（一）美方贸易报复性手段的压力

　　美国对国民党政府的援助，开始于第二次世界大战时期的“租界法案”和“联合国善后救济计划”。第二次世界大战后，这两项援助即告停止。1948年美国国会通过了“美国援外法案”，其中第四章对华部分被称为“一九四八年援华法案”，同年7月，国民党政府同美国政府签订了“中美经济援助协定”。美援从1951年开始到1965年结束，总金额达14．8亿余美元，平均每年约1亿多美元。[10]从1965年开始，美国停止了对台湾的经济援助，但是长达15年的经济援助，已经使台湾经济、政治、军事形成高度依赖，法律制度的变革往往是不得不惟美国而马首是瞻。台湾与美国之间的这种依存关系并没有随着美援的终止而终止，1979年1月1日，中美两国正式建立外交关系，中美建交联合公报声明：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国惟一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方联系”：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。但是美国在与中华人民共和国签约建交的同时，并没有忘记“老朋友”台湾，就在中美建交后不过三个月，美国国会就通过了所谓的《与台湾关系法》，以美国国内法的形式，作出了许多违反中美建交公报和国际法原则的规定，更进一步加强了对台湾的控制与影响。[11]

　　1984年美国修正通过《贸易及关税法》后，便开始要求台湾对美国开放市场。同时美国开始对台湾关税与非关税障碍积极施压，迫使台湾当局于1985年实施“改革海关进口税则税率结构五年计划”，并部分地放宽外汇管制，1985年9月，经济革新委员会通过“部分放宽外汇管制、促进新台币汇率合理化方案”的建议。1986年美国又以终止对台湾实施301条款相威胁，使台湾当局被迫以放宽进口管制和外汇管制以回应美方的压力，于1987年7月通过了“管理外汇条例”修正案，几乎取消了总动员法制下大部分的外汇管制规定。总之，美国通过报复性贸易手段的压力使台湾不得不修正其金融方面的法律以适应美方的要求。

　　（二）加入WTO的需求使台湾金融法律体系更加符合美方的要求

　　20世纪70年代初，随着中华人民共和国在联合国合法席位的恢复，在中国政府的坚持下，关贸总协定按照联合国大会通过的《恢复中华人民共和国的联合国的合法权利》的2758号决议，取消了台湾当局在关贸总协定中的“观察员代表”资格。80年代初，中国政府与关贸总协定接触，要求恢复中国在该组织中的创始国地位。此后，中国政府一直坚持在关贸总协定中不能搞“两个中国”，反对台湾加人。这一时期，美国对台湾在关贸总协定中的地位问题也保持了低调，以免影响与中国的战略关系。

　　在冷战结束之后，美国对台湾加入关贸总协定的立场发生重大变化。1990年以后，台湾当局调整策略，以“台、澎、金、马单独关税区”的名义申请加入。美国在1991年表示将支持接纳台湾加入关贸总协定，美国官员在各种场合多次表示支持台湾加入WTO，例如，1995年11月4日，美国国务院经济主管官员克里斯托弗说，美国支持台湾加人WTO的立场是明确坚定的。[12]美国还与台就台湾加入WTO问题多次会谈，并达成了双边协议草签。台湾不仅高度关注美国官方对其的态度而且重视美国民间对台湾金融法制环境的建言，例如2000年12月12日财政部与欧侨及美侨商会银行委员会的座谈会上，美侨商会主席柯星汉（Mr．Paul Cassingham）在座谈会后的餐会中，以非银行业者的角度（他为博钦法律事务所资深法律顾问）对台湾的金融法制环境提出一些建议，引起台湾官方和学人的深思。[13]由于美国在世界上的影响力，美国在冷战后对台湾地区政策的变化，迅速在世界各地引起反响，一些国家和组织表示要以更“灵活”的态度对待台湾的意愿。台湾当局更是借机以“弹性外交”或“银弹外交”加紧在世界各类组织中活动，并在美国进行提升美台关系的游说。在这种为了加入WTO与世界国际金融贸易接轨而进行的一系列双边入会谈判过程中，金融市场进一步开放，将2001年定为金融改革元年，努力构建符合国际标准的金融法制环境（当然符合国际标准即是符合美式标准）。具体作法包括放宽银行业的营业限制，推动金融机构的良性合并，在美国的金融现代化法案（Financial Modernization Act or Gramm-Leach-Bliley Act）生效实施后，台湾当局积极跟进，于2001年公布实施了“金融控股公司法”，以促进金融机构的经营合理化；加强法规的透明度，采取“以服务为导向”的方式来监理金融市场，外国银行所关切的大部分市场准入障碍已成为历史。例如，在业务范围方面，外国银行已享有国民待遇，可收受储蓄存款、办理长期放款、经营信托业务及短期票券业务；即在原则上，台湾银行和外国银行在业务范围上已无明显差别。

　　（三）美国在金融法制上的成文法传统，便于师法

　　虽然美国是一个年轻的国家，但是经济方面的重要法规大部分都是从美国开始的。[14]在英美尤其是在美国，尽管总的法律体系是不成文法，但是在金融体系方面有大量的成文法，远比欧洲大陆详细，而且美国的这部分成文法发展在先，欧洲大陆发展在后。美国的金融法律体系主要由以下法律组成：1933年《美国银行法》、1935年《美国银行法》、1956年《美国银行控股公司法》、1995年《美国金融服务竞争法》、1998年《美国金融服务法》、1999年《金融服务现代化法案》这一系列成文法构成了美国完整发达的金融法律体系。我们知道从法律移植的角度而言，成文法更容易被效仿。所以台湾在几乎每一次大的金融法律改革出台之前都要对美国相关的成文法细细加以研究，如存款保险制度的设立、金融控股公司法的制订都有很多内容参考了美国金融法律。

　　台湾的经济金融一向与美国挂钩，对美国的依赖性很强，因此台湾的证券法主要采取了美国模式。50年代末期公布“十九点财经改革方案”后，为了效仿他国先进经验，台湾当局曾邀请专家进行咨询研究，专门派员赴美、日、欧洲各国考察，同时由专人翻译出有关国家的证券法规，如日本证券交易法、美国1933年证券法（Securities Act of 1933）和1934年证券交易法（Securities Exchange Act of 1934）等作为参考。[15]1950年1月，美国证券专家George M．Ferris应邀赴台，担任“建立证券市场研究小组”的顾问，并在台湾实地考察后，提出“台湾建立证券交易所研究报告”。经台湾“建立证券市场研究小组”反复比较研究，认为世界各国证券法律原则和操作制度各异，从崇尚公开原则到注重实质管理，或松或紧，相互间差距很大。于是提出主要采用美国证券体制为背景，依据Ferris的建议书草拟法令，但某些原则考虑台湾的实际情况，吸收其它国家的经验而定，如证券交易所的组成就不是效法美国会员制而是采用公司制，至于证券金融公司则是仿效日本模式来运行的。此后不久，台湾有关证券市场的法规陆续颁布，几十年来，奠定了广泛吸收各国长处，以美国体系为主导的台湾证券法。

　　总之，美国基于自利性动机，通过美援为筹码对台湾法律体系，尤其是金融法制度有相当大的影响，其目的是要将台湾建设成经济自主的美国军事基地，并将其法律形态改变为有利于美商进入的法律形态。这是我们研究台湾地区金融法律制度时无法回避的一个重要现象！

　　注释:

　　本论文为教育部社科青年基金项目《台湾金融法律制度变迁研究》（05JCB20040）阶段性成果之一。

　　[1]赵长华等：《战后美台经济关系概论》，九州出版社2001年版，第10页。

　　[2]《台湾问题与中国统一白皮书》，中央文献出版社1993年版，第6—8页。

　　[3]（美）何保山：《台湾的经济发展》，上海译文出版社1981年版，第130页。

　　[4]（美）何保山：《台湾的经济发展》，上海译文出版社1981年版，第134页。

　　[5]（台湾）王云五：《行政改革建议案检讨报告》，1963年，第1—30页。

　　[6]（台湾）王云五：《行政改革建议案检讨报告》，1963年，第350页。

　　[7]（台湾）李国鼎：《经验与信仰》，天下书局1991年版，第231页。

　　[8]进一步的讨论见（台湾）文馨莹：《美援与台湾的依赖发展》，台北《自立晚报》社文化出版部1996年版。

　　[9]有关金融的内容见“十九点改进财经措施”：15条：将台湾银行所代理中央银行业务，与普通银行业务严格区分，以加强控制银行信用；16条：改善台银因代理中央银行业务而对其他行库所采取之控制办法与技术；17条：严格划分各类银行的业务，使其专业化，并避免以短期资金流于长期之用；18条：建立单一汇率制度，并视国际收支情况，渐求新台币之能自由兑换。转引自刘敏诚等：《改善投资环境》，联经出版事业公司1981年版，第7—10页。

　　[10]史全生：《台湾经济发展的历史与现状》，东南大学出版社1992年版，第217页。

　　[11]1979年4月10日美国卡特总统签署的《美国台湾关系法》包括有关美国对台湾政策之执行、海外投资（保险）公司、美国在台湾的机构、美国在台协会、协会对在台美国公民之服务、美国国会之监督等方面的内容。参见陶百川编：《最新六法全书》，三民书局2001年版。

　　[12]林长华等：《战后美台经济关系概论》，九州出版社2001年6月版，第31页。

　　[10]（台湾）翁文祺、黄锡和：《“我国”近期金融改革措施简介》，载《台、港、澳及海外财政、金融》2002年第8期，第38页。

　　[14]许成钢：《法律、执法与金融监管》，载《经济法学·劳动法学》2002年第1期，第10页。

　　[15]参见李吟枫：《台湾证券市场的发展与管理》，载于易纲、许小年编《台湾经验与大陆经济改革》，中国经济出版社1994版，第292页。（北京师范大学法学院·柴荣）

　　出处:《法学家》2006年第4期