拦车稽查违背比例原则

在快车道上立一个圆形的“交通规费稽查”的检查牌，让快速行驶的车辆立马就要停下来，接受执法人员的检查，其危险性是显而易见的。因为任何在快车道上行驶过的人都知道，快车道上一般车速较快，很多人又因为缺乏保持安全车距的意识，跟车太紧，甚至有的人还想夹缝里穿行、超车；前车又有可能挡着视线，不知道前面的路况，在这种情况下，假如前车紧急刹车之后，难免出现后车连续追尾。而且，即便是能够避免发生这样的交通事故，安全地停靠在快速道边上接受检查，也可能引起道路的拥堵，影响道路通行的效率。因此，发生在郑州的这起拦车稽查交通规费案件中，交通征稽部门的执法方式和手段是有问题的。用现代行政法中的“行话”讲，就是他们的执法行为违反了比例原则。

　　照理来讲，作为专司交通规费稽查、熟知道路执法规律的执法人员，理应更加清楚在快速道上执法可能会有什么样的危险和隐患，比一般人更加了解这种执法方式的不妥当性。但是，不可理解的是，在本案中，执法部门再三强调他们的执法是没有问题的，是完全合法的。可见，他们根本就没有意识到这种执法方式是有问题的，更没能认识到目的与手段之间如果存在着不适当，也同样会构成违法。在我看来，恐怕根子还在于比例原则的思想并没有对执法人员产生影响，留下印记。合比例性的思想作为一种具体的法律制度，并没有完全进入到执法者的执法经验与知识中，还没有完全变成为摸得着看得见的活生生的具体制度，并发挥着作用。

　　那么，什么是比例原则呢？比例原则就是要解决行政手段和行政目的之间的关系问题，要保证行政手段既能够达到行政目的，又不会过于严厉，不会对相对人产生不必要的、过分的损害，能够实现各种彼此冲突的利益之间的大致平衡。德国人有一个谚语，叫“不用大炮打麻雀”，英国人说“不拿汽锤打铁钉”，我国也有句老话叫做“杀鸡不用宰牛刀”，说的都是这个意思。按照比较经典的说法，比例原则有三个内涵：一是妥当性，就是行政手段是能够实现行政目的的。二是必要性，就是在有若干种可供选择的行政手段之中，行政机关只能选择对相对人损害最小的那一种。三是法益相称性，对于执法者来讲，实施一种行政管理，必须是“捡了西瓜”、“丢了芝麻”，“西瓜”就是执法所获得的公共利益，“芝麻”就是相对人受到的损失。

　　之所以我们需要比例原则，是因为现代行政法面临的一个核心问题就是如何将国家权力的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由空间之时，如何才能保证裁量是适度的，不会为目的而不择手段。比如，像本案，交通部等四部委联合发布的《公路养路费征收管理规定》中第六条第三、四项，明确规定养路费征收稽查机构可以“依法上路上户对行驶车辆和有车单位、个人征收养路费，并可对停车场、站、码头和公路上的车辆进行有关养路费缴纳情况的抽检”、“经省级人民政府批准，可在必要的公路路口、桥头、隧道口、渡口等地设立固定或临时的养路费征收稽查站。”《河南省人民政府关于加强交通规费稽查工作的通知》中进一步落实上述规定精神，规定“交通规费稽查人员依法在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位进行交通规费稽查时，任何单位和个人不得阻挠”。因此，稽查人员的确有权上路设卡稽查，而且在设卡的地点和拦截的方式上他们享有很大的自由裁量权。摆在他们面前的可供选择的方案也是多样的，比如，可以考虑在快车道上设卡，也可以选择在视野开阔、路面较宽的地点设卡；对于拒绝接受检查、强行闯岗的，他们可以一个健步上前拦截，也可以用录像机或者照相机拍照之后事后“按图索骥”、追究违法者的责任。相比较而言，显然在视野开阔、路面较宽的地点设立稽查站，在前方200米开外树一个警示牌，采取打手势、喊话等方法示意车辆靠边接受检查，是比较妥当的，既能够实现稽查目的，也不容易引发交通安全隐患。正因如此，我才在前面断定稽查人员的执法行为违反了比例原则。

　　其实，在我们国家的立法之中，也有一些立法隐约地透露出比例原则的思想，比如，《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”在司法实践中也有隐性地运用比例原则的案例，比如，在汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案中，黑龙江省高级人民法院和最高人民法院在判决的理由阐述中都糅进了比例原则的内涵。但是，假如我们对比例原则的认识和适用仅仅停留在上述现状之中，显然是不能让人满意的。发生像本案这样的结果，的确是让人心痛的。这不单单是因为交通事故中死了人、伤了人，更是因为执法人员根本没有意识到手段的不恰当，违反比例原则也同样会构成违法。因此，我们要进一步努力，把比例原则真正确立为我国的一项最基本的行政法律制度，并对行政机关的执法活动产生实际的影响。（清华大学法学院·余凌云）