关于行政性问责与程序性问责

　　论文摘要：行政性问责往往是责任政府运作的开始,但要使责任政府稳定而有效地运作,就需要由行政性问责进一步走向程序性问责:完善责任制度的法律基础,在制度层面,完善责任制的各项程序,通过程序保障在责任面前人人平等,尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。

　　2003年春天，一批官员因处理SARS疫情不力而被免去官职。2004年春天，一批官员因为各种各样的责任事故而引咎辞职。一时之间，高官问责，责任政府，成了炙手可热的关键词。

　　不过，就像任何公共问题都会有争议一样，有关高官问责的做法，人们虽然都认为责任政府建设是必要的，但在具体的操作方面，并非都有一致的意见。

　　赞成的人认为，在自由的社会里，任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官员也不能例外。高官问责，有助于有效政府的建设。高官只要出了问题，就应该问责。即使个别人承担责任有些“冤枉”，一个人哭也胜过大家一起哭。

　　但也有人对此颇有疑问，许多责任事故都有直接责任者，好象与高官并没有直接的关系。因为跟自己没有关系的事情而承担责任，辛苦努力数十年才到手的仕途在一夜之间丧失殆尽，实在是很冤枉。为了承担责任而承担责任，或者为了某个政策信号而承担不应该承担的责任，往往导致在责任面前人人不平等。

　　舆论的分野，往往使得推行问责制度的领导处于两难的境地：不严厉实施问责制度，往往受到支持者的反对，并且的确容易导致不负责任的风气；严厉实施问责制度，往往受到一些人的质疑，并且很容易出现问责过分的问题。而在后来为了给承担过分责任的人一些补偿，在事情过去之后不得不重新安排责任者新的职位。

　　正是这一原因，问责实践往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨，轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故，高官依然不需要引咎辞职；暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题，高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设，就是制造很多代他人受过的“替罪羊”。替他人受过，自然会得到广泛的同情，过段时间就需要重新安排工作。结果就是使得问责制再打折扣。

　　这些问题，实际上是行政性问责的逻辑所导致的。行政性问责的特征是：

　　问责的依据是行政性的，每一个官员的责任或者比较模糊，或者缺乏明确的法律依据，一般只有行政性文件依据，或者行政首长的临时性决策。即使法律文本比较明确，其效力往往也取决于行政权力。

　　在权力配置方面，问责往往取决于领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。

　　与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的官员，往往是下级，在问责过程中，往往处于十分消极被动的地位。在出任新职的时候，自己往往没有什么选择权，上级安排什么岗位，就出任什么职位；在承担责任的时候，也往往别无选择，听从上级的安排，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定，责任者要做的只是配合工作。责任者一旦引咎辞职或者免职之后，会一律保持沉默，耐心等待上级给予新的安排，自己不会为自己进行有效的辩护，也不会主动自谋出路。

　　行政性问责的这些特征，使得问责实践往往很不稳定，并富有争议，实际上也很少有长期的效果。要解决这些问题，仅仅依靠技术上完善行政性问责是不够的，关键还是要从行政性问责走向程序性问责。与行政性问责相反，程序性问责的特征是：

　　问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，而不是简单的行政性文件，也不是临时性的行政决策。即使在某些具体细节方面不清楚，或者法律依据存在问题，随后也很容易通过开放性的立法程序，或者司法程序加以弥补。

　　在权力配置方面，责任面前人人平等。责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿，由官员自己根据具体的情况作出判断。任何级别的官员都需要

承担相应的责任，需要承担责任的官员，所任新职都是通过艰苦努力得来的，并不是安排的；承担的责任，引咎辞职的责任自己确定是否需要承担，其他外在的责任则通过一定的程序来确定，比如代议机构启动弹劾程序确定其政治责任，或者司法机构启动诉讼程序确定其法律责任，其结果并不预先确定，在正式责任确定之前，官员依然可以正常行使权力。官员一旦被免职，一般都会积极为自己进行辩护，即使是引咎辞职，也都会积极寻找东山再起的机会，至少是会主动寻找出路，而不需要上级安排。

　　行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题。毛寿龙