浅谈完善行政补偿立法的几点思考

　　论文摘要：由于我国行政补偿立法滞后，行政补偿制度不健全、不完善，致使公民的财产权受到行政机关合法行政行为的侵犯或者为了公共利益受到损害后得不到适当补偿，甚至完全得不到补偿的现象时有发生，引发很多社会矛盾。完善行政补偿立法已迫在眉捷

　　行政补偿作为行政法上对公民财产权救济保护的重要制度，对于建设法治国家，促进社会主义市场经济发展，构建社会主义和谐社会具有重要意义。但是，由于我国行政补偿立法滞后，行政补偿制度不健全、不完善，致使公民的财产权受到行政机关合法行政行为的侵犯或者为了公共利益受到损害后得不到适当补偿，甚至完全得不到补偿的现象时有发生，引发很多社会矛盾。完善行政补偿立法已迫在眉捷。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确公民合法的私有财产不受侵犯，并对行政补偿作了原则规定，为建立健全我国行政补偿制度提供了良好契机。作者在学习、借鉴我国行政法学界专家学者有关论述的基础上，就尽快完善我国行政补偿立法进行了深人思考，形成了几点不成熟的看法。

　　一、关于行政补偿立法的模式

　　由于行政管理的复杂性和行政行为的多样性，引起的行政补偿情形也多种多样，因此，不可能指望制定一部法律解决所有行政补偿问题，但必须有一部行政补偿的基本法对行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准作出规定，以统一我国的行政补偿制度。其次，根据宪法和行政补偿基本法的规定，制定和完善各个行政管理领域单行的行政补偿法规，对特定领域、特定事项行政补偿的具体范围、具体程序和具体标准作出规定，使各个行政管理领域或者特定事项的行政补偿有更具操作性的法律依据。所以，我国行政补偿立法应当采取基本法和单行法相结合的模式。当前应当尽快出台行政补偿基本法。但鉴于制定行政补偿基本法涉及面广，难度大，需要时间长，制定单行补偿法也不要等，可以齐头并进，以尽快完善我国的行政补偿法律制度。

　　二、关于行政补偿的范围和标准

　　行政补偿范围和标准不仅关系到国家承担行政补偿责任的宽窄和大小，也关系公民、法人或者其他组织合法权益受到法律保护的高度和深度，在法律上明确行政补偿的范围和标准具有非常重要意义。从国际行政补偿立法的实践看，行政补偿范围和标准的确定受到国家对公民财产权保护程度、政治体制、行政补偿理论、国家财力状况等因素的制约和影响，是一个不断发展变化的过程。如，在补偿标准上西方国家大体经历了由全额补偿—适当补偿-—公平补偿三个阶段，并且在立法和司法实务中公平补偿又开始向全额补偿方向发展。我国在过去由于受计划体制的影响，公民私有财产权范围窄，行政补偿也不显得重要，一是范围小，二是标准低，只是抚慰性的。但是，我国所有制形式已从过去单一的公有制向以公有制为主体多元化方向发展，个体经济、私营经济在我国经济建设中的地位越来越重要.目前行政补偿的范围和标准已经不能很好地对私有财产权进行保护，从而会影响经济发展。另外，随着经济的快速发展，我国的综合势力也在不断壮大，为扩大行政补偿范围、提高行政补偿标准提供了物质基础。这样，我国行政补偿的范围和标准，应当按照现代法治的要求，适当扩大和提高。

　　关于行政补偿范围应当掌握这样一个原则，凡是因行政机关合法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，或者为了公共利益的需要给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，都应当由国家给予行政补偿。结合我国现行法律法规对行政补偿的规定，作者认为行政补偿的范围应当包括以下几类:一是行政征收或者行政征川的补偿，二是因行政主体的合法公务活动造成公民、法人或者其他组织财产权、人身权的损害的补偿。三是国家为紧急避险而损害部分人合法权益的补偿。四是因公益事业建设致使公民受到人身权或者财产权损失的补偿。互是因行政机关限制权利行使而受到损失的补偿。六是因行政机关改变具休行政行为造成相对人财产损失的补偿。七是公民因保护公共利益或者国家财产而造成人身权、财产损害的补偿。

　　关于行政补偿标准，由于行政补偿涉及领域较广，不同的情况应当采取不同的标准，才能使受害人得到应有的补偿，所以，行政补偿法不宜对其规定得过于具体，但要规定确定行政补偿标准的原则，由制定单行法律、法规时，根据具体情况规定具体的、操作性比较强的补偿标准。从我国目前的实际看，确立以公平补偿为主，适当补偿为辅的原则比较合适，使行政补偿既能体现公平正当，又能符合客观实际，适应政府的承受能力。在制定单行行政补偿法规时，根据每种行政补偿的实际情况，确定是采用公平补偿原则，还是采取适当补偿原则，以在国家财力允许的情况下，最大限度地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　三、关于行政补偿的方式

　　行政补偿方式是国家承担行政补偿责任的形式，即以什么样的形式弥补当事人的损失。《国家赔偿法》规定的行政赔偿的方式有支付赔偿金、返还财产和恢复原状三种。从行政补偿的实践看，行政补偿的方式也主要是金钱补偿、返还财产和恢复原状三种。金钱补偿省时省力，可以使受害人的补偿请求迅速得到满足，也便于行政机关较快解决补偿问题，并且这种方式可以适用各种类型的补偿，应当广泛适用‘返还财物和恢复原状对受害人的补偿最直接、最现实，也最能满足受害人的需要，能够返还财物或者恢复原状的，要尽可能采取这种方式补偿;如果不能够返还财物或者恢复原状的，还得以金钱补偿。所以，行政补偿的方式应当参照《国家赔偿法》确定为:以支付补偿金为主要方式。能够返还财物或者恢复原状的，予以返还财物或者恢复原状

　　四、关于行政补偿的程序

　　行政补偿是由行政机关行使职权行为或者为了公共利益引起的，行政机关应当主动予以补偿，并且除了紧急情况外，行政机关还应当是先补偿后采取可能损害公民、法人或者其他组织合法权益的行为，这才符合现代法治的要求。如果行政机关不主动补偿，受到损害的公民、法人或者其他组织就可以申请行政机关给予补偿，对符合法律规定的，行政机关必须予以补偿。所以，行政补偿程序立当分行政机关主动补偿和受害人申请补偿两种。

　　(一)行政机关主动补偿的程序。行政补偿从性质上说，属于具体行政行为，按照依法行政程序正当的要求，参照现行法律、法规的作法，行政机关主动补偿应当经过以下几个程序:一是在摸清受人受损情况的基础上，制定行政补偿方案。二是进行行政补偿登记，明确受补偿人。如果被补偿对象特定并且较少，可以不进行补偿登记。三是将补偿方案涉及的补偿的事由、依据、标准、方式等内容通知被补偿人征求意见。四是签订行政补偿协议或者行政机关单方面作出行政补偿决定。如果被补偿人认同行政机关的补偿方案，行政机关同被补偿人签订行政补偿协议。如果行政机关和被补偿人就补偿问题不能达成共识，依法由行政机关单方面作出行政补偿决定，或者提请上级机关裁决，以尽快解决行政补偿问题。

　　(二)申请补偿的程序规范申清补偿的程序.首先应当参照《国家赔偿法》的规定明确行政补偿请求人，按照“谁实施行为准是补偿义务机关”的原则明确行政补偿义务机关在此基础上确定行政补偿程序，一是受损大提出行政补偿申请，并向行政机关提供有关证据。二是补偿义务机关对申请人提出的行政补偿申请进行审查。三是补偿义务机关通知申请人审查结果，并将补偿义务机关拟作出的行政补偿决定告知申请人，听取申请人的意见。四是在听取申请人意见的基础上，就补偿的范围、标准和方式同申请人协商。经协商达成协议的签订行政补偿协议书。瓦是达不成协议的，行政机关作出给予行政补偿或不给予行政补偿决定。为督促行政机关及时解决作出行政补偿决定，还应当明确行政机关作出行政补偿决定的期限。参照《国家赔偿法》的规定，可以定为两个月。同时，对行政补偿的申请时效也作出规定，以促使受损害人及时行使行政补偿请求权，避免行政法律关系长期处于不稳定状态。

　　五、关于行政补偿的救济途径

　　在行政补偿中，行政补偿义务机关的行政补偿行为，除与当事人签订行政协议的以外，都是行政补偿义务机关依职权作出的单方面行为，是具休行政行为。应当明确当事人不服行政机关的行政补偿决定的法律救济途径，将补偿纠纷的解决纳人法制轨道。所以，在行政补偿法中应当规定:公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政补偿决定不服，或者申请行政补偿后，行政补偿义务机关在法定期限内不作出行政补偿决定的，刊以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关在作出行政补偿决定时也应当告知被补偿人不服行政补偿决定申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和行使权利的时限。