完善农村饮用水源的法律保障机制

【正文】
    农村饮用水安全是我国全面建设小康社会的重要内容之一，近年来，党中央、国务院高度重视农村饮用水安全问题。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上提出水利工作“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务”。汪恕诚部长在今年全国水利厅局长会议上也提出，“把保障饮水安全作为今后一个时期水利工作的第一任务”。目前，水利、发展改革、建设、环保等相关部门都高度重视这项工作，正在结合各自职责，采取有力措施保障饮用水安全，尤其是农村饮用水安全。由于农村饮用水安全问题缺乏专项法规规范，散见在相关法律中的具体制度中，未能很好衔接协调甚至相互冲突，不同部门之间在一定程度上还存在职能交叉，布置任务重叠等问题，工作效率和效益都有待提高。笔者结合农村饮用水安全法律保障机制的现状，对农村饮用水源的保护存在的问题进行了梳理和探讨，而且分析如何完善我国农村饮用水源的保护机制。
   
    一、何谓农村饮用水源
   
    （一）饮用水及其含义
   
    饮用水是指可以不经处理、直接供给人体饮用的水。饮用水包括干净的天然泉水、井水、河水和湖水，也包括经过处理的矿泉水、纯净水等。加工过的饮用水有瓶装水、桶装水、管道直饮水等形式。自来水在中国大陆一般不被用来直接饮用，但在世界某些地区由于采用了较高的质量管理标准而直接饮用。一般将经过煮沸的饮用水称作开水。
   
    水是人体的重要组成部分，也是新陈代谢的必要媒介。人体每天消耗的水分中，约有一半需要直接喝饮用水来补充，其他部分从饭食中直接获得，少部分由体内的碳水化合物分解而来。成人每天大约需要补充水分1200毫升左右。有观点认为，饮用水中的微量矿物质对人体有重要作用，饮用纯净水会造成矿物元素代谢失衡。这在世界各地的大量统计数据中得到了一定支持。中国医促会健康饮水专业委员会认为，符合下述条件的饮用水更符合人体需求：不含任何对人体有毒、有害及异味物质、硬度适度、pH值呈微碱性、人体所需矿物质含量及比例适当、水中溶解氧及二氧化碳含适度、水分子团小，水分子间结合角大，接近人体分子间的结合角、水的溶解力、渗透力、扩散力等营养生理功能要强。
   
    （二）农村饮用水源
   
    农村饮用水，一般称农村生活用水，是指直接或经过简单加工可以供人们饮用的水。农村饮用水源，就是指农村饮用水的源头、水源，水体初源或水体地下及地表汇集、流经处，包括自然形成及人工建造饮用水源。它是农村人口赖以生存、饮用、使用之源。目前，农村供水的水源选择主要为浅层地下水及山泉水，基本上都是由农户在没有水质采样化验报告、勘测资料的前提下自行开采取饮。二、我国农村饮用水面临的状况
   
    按照水利部、卫生部制定的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，全国有3.23×108农村人口饮水不安全，占农村人口的34％，其中西部地区为1．15×108人，安全饮用水的普及率尚不到40％，而东部农村已经达到了70％的普及率。 [2]在以分散式供水的农村地区，供水大多未经过任何处理而直接饮用（分散式的饮用水源是西部农村在饮用水方面的最大特点）。此外，由于在自然环境、社会经济发展条件和人们环境保护观念等方面的原因，农村地区还存在饮用水总量不足、饮用水受污染严重和水质差等诸多问题。
   
    据有关资料显示，目前，全国有3亿多农村人口饮水达不到安全标准，因污染造成饮用水不安全人口达9000多万人。其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。水——三亿人生命之所系，强调了水对人类生存和可持续发展的核心作用。解决饮用水安全问题已成为我国维护广大农村人民群众生命健康，构建设和谐社会，关注人权，展示国际形象的重要方面，刻不容缓。
   
    三、我国关于农村饮用水的现行法律法规规定及标准分析
   
    （一）农村饮水安全相关的法律法规
   
    1.中华人民共和国水法
   
    1988年颁布的《中华人民共和国水法》第二十条规定“兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救或者予以补偿。”；而2002年颁布的修订后《中华人民共和国水法》除了包含上述条款外，还专门列出了针对饮用水源保护的3个条款：“第三十三条国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”；“第三十四条禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”和“第六十七条在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。”
   
    2.中华人民共和国环境保护法
   
    1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素。”。
   
    3.中华人民共和国水污染防治法
   
    1996年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》共有5个条款与饮用水源保护有关，即“第四条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十七条和第四十九条”，主要内容为：“第四条”明确了相关政府部门在饮用水源保护的职能；“第十九条”规定了城市污水应当集中处理，把保护城市饮用水源纳入城市建设规划；“第二十条”要求省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区，生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区，并列出了在饮用水源保护内的几种禁止行为；“第二十一条”提出了饮用水源受到严重污染情况下采取的紧急措施；“第二十七条”规定了在饮用水源保护区不得设置排污口；“第四十九条”明确了违反以上相应条款的法律责任。
   
    4.饮用水水源保护区污染防治管理规定
   
    1989年颁布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》是主要针对集中式供水的饮用水地表水源和地下水源，分六章、二十七条：“第一章总则”、“第二章饮用水地表水源保护区的划分和防护”、“第三章饮用水地下水源保护区的划分和防护”、“第四章饮用水水源保护区污染防治的监督管理”、“第五章奖励与惩罚”、“第六章附则”。主要内容为：规定了饮用水水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区，必要时可增设准保护区，各级保护区应有明确的地理界线；提出了各级保护区划分的方法和保护内的水质标准以及必须遵守的规定；制定了饮用水源保护区的污染防治管理规定和监督管理措施以及应对突发性事故的措施；根据执行本规定的情况，提出了相应的奖励和惩罚措施。
   
    5.生活饮用水卫生监督管理办法
   
    1997年颁布的《生活饮用水卫生监督管理办法》第十三条规定“饮用水水源地必须设置水源保护区。保护区内严禁修建任何可能危害水源水质卫生的设施及一切有碍水源水质卫生的行为。”；第十七条规定“新建、改建、扩建集中式供水项目时，当地人民政府卫生行政部门应做好预防性卫生监督工作，并负责本行政区域内饮用水的水源水质监督监测和评价。”
   
    （二）相关的技术标准
   
    1.生活饮用水水源水质标准
   
    1993年实施的《生活饮用水水源水质标准》主要内容为：①提出了生活饮用水水源的水质指标、水质分级、标准限值、水质检验以及标准的监督执行；②说明了此标准适用于城乡集中式生活饮用水的水源水质（包括各单位自备生活饮用水的水源），分散式生活饮用水水源的水质参照使用此标准。此标准将生活饮用水水源水质分为二级，规定了两级标准的限值。与《地表水环境质量标准》相比有四点不同：①没有将饮用水水源分为地表水和地下水分别进行规定；②没有将水质指标分为基本项目、补充项目和特定项目；③限值标准等于或低于《地表水环境质量标准》相应级别的限制标准；④水质检验方法不同。
   
    值得注意的是2001年卫生部颁布执行的《生活饮用水卫生规范》中的“生活饮用水水质卫生规范”，其编制说明实质是对1985 年颁布的《生活饮用水卫生标准》国家标准的修订，但国家标准化管理委员会未予承认，目前仅仅是在卫生系统内部通用。与1985年的《生活饮用水卫生标准》相比，《生活饮用水卫生规范》规定了法定的饮用水水源的水质“法定的量的限值”共122项，新增水源水有害物质检测项目64项，标准限值要求有所提高。
   
    2007年7月1日实施的《生活饮用水卫生标准》作为替代1985年颁布的《生活饮用水卫生标准》，此标准涉及到对饮用水水源水质的规定有：“5.1 采用地表水为生活饮用水水源时应符合GB3838 要求。”、“5.2 采用地下水为生活饮用水水源时应符合GB/T14848 要求。”，依据此标准的适用范围，农村饮用水水源水质也应执行此规定。
   
    2.地表水环境质量标准
   
    2002年实施的《地表水环境质量标准》规定了集中式生活饮用水地表水源地一级保护区和二级保护区要分别达到其规定的Ⅱ类和Ⅲ类水质标准，并且将水质指标分为基本项目、补充项目和特定项目三大类及规定了相应指标的检验方法。除此之外，还规定了如果集中式饮用水地表水源地水质超标，则经自来水净化处理后，必须达到《生活饮用水卫生规范》的要求。为了标准能够更好的执行，《地表水环境质量标准》对集中式饮用水地表水源地水质评价的项目作了灵活规定，即基本项目和补充项目为必检项目，特定项目可以根据实际情况自主选择。
   
    1994年实施的《地下水质量标准》以人体健康基准值为依据，要求集中式生活饮用水地下水水源至少应满足其规定的Ⅲ类水质标准。
   
    3.饮用水水源保护区划分技术规范
   
    1997年实施的《饮用水水源保护区划分技术规范》是为贯彻《中华人民共和国水污染防治法》，防治饮用水水源地污染，保证饮用水安全，制订的标准。此标准适用于集中式地表水、地下水饮用水水源保护区（包括备用和规划水源地）的划分，农村及分散式饮用水水源保护区的划分可参照此标准执行。此标准主要内容有：规范的适用范围、编制依据、术语与定义、水源地划分的基本要求、河流型饮用水水源地保护区划分方法、湖泊水库型饮用水水源地保护区的划分方法、地下水型饮用水水源保护区的划分方法、保护区定界原则及编写保护区划分技术文件的基本要求和计算可参考选用的水质模型等。
   
    4.饮用水源监测相关的法律法规和标准
   
    目前，我国与饮用水源监测相关的法律法规及标准主要有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《生活饮用水卫生规范》、《地下水质量标准》、《地表水环境质量标准》、《城市供水水质标准》、《水环境监测规范》、《农用水源环境质量监测技术规范》、《地表水和污水监测技术规范》和《地下水环境监测技术规范》等。这些标准都或多或少涉及到饮用水源监测的相关内容。
   
    （三）已有法律法规、技术标准的特点分析
   
    总结上述相关法律法规、技术标准，目前已有成果的特点为：①明确了有关政府部门在饮用水源保护中的职能；②规定了各级保护区的水质标准；③制定了饮用水源保护区的划分方法；④制定了各级饮用水源保护区的措施。
   
    根据目前有关饮用水源保护的法律法规现状和实际执行效果，总体看来，与农村饮用水源的稀缺性、污染的严重性和保护的迫切性相比，仍显得十分不足，为使我国农村饮用水源安全保护达到国际标准，必须加强我国农村饮用水源保护的法律调控；同时，针对缺乏分散式农村饮用水源保护的标准和农村饮用水源保护大多还只是参照现有标准中个别条款来执行的现状，为了保护农村饮用水源地安全，急需加强对农村饮用水源地保护，并制定专门针对农村的饮用水源地保护技术标准。
   
    四、我国关于农村饮用水的法律机制存在的缺陷及重构机制的必要性
   
    （一）我国农村饮用水法律机制的缺陷
   
    1、没有形成协调统一的法律体系
   
    目前，农村饮用水安全还没有专项法律法规进行规范，零星体现在《饮用水水源保护区污染防治规定》（国家环保局、水利部等五部委1989年联合颁布），《城市供水水质管理规定》（建设部1999年颁布并于2004年7月修正）、《生活饮用水卫生监督管理办法》（建设部、卫生部1996年联合颁布）等部门规章。这些规章效力层次较低，规定的基本又是饮用水安全的某一领域，缺乏统筹与协调，其中五部委联合规章已经颁布十几年而未作修改，很多规定也已经不符合现实要求。
   
    《水污染防治法》、《水法》等法律法规中都有相关的具体制度，但是存在一定的冲突之处。《水法》第三十三条的饮用水水源保护区制度与《水污染防治法》中规定的生活饮用水地表水源保护区制度相比，有以下特点：一是人民政府“应当”划定饮用水水源保护区而不是“可以”划定，是一种法律义务；二是《水污染防治法》规定的水源保护区制度仅适用地表水源（《水污染防治法实施细则》补充规定了生活饮用水地下水源保护区制度），而《水法》则扩大到所有饮用水源，包括地下水源地；三是《水法》对排污行为规定得更为严格，第三十四条规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”，而《水污染防治法》只是对地表水源一级保护区的保护规定得较为严格；四是除防止水体污染外，还要防止水源枯竭。按照新法优于旧法的原则，饮用水水源保护区应适用《水法》的有关规定。但是《水法》中关于该项制度的规定又较为笼统，缺少操作性。
   
    2、总体上法律较少，而法规和规章相对较多
   
    我国饮用水安全方面的法律只有《环境保护法》、《水污染防治法》和《水法》。这些法律之间缺乏相应的协调性和衔接性，有些内容甚至存在一定的冲突。虽然饮用水安全的法规和规章较多，但这些法规、规章的效力层次较低，其规定又多局限于饮用水安全保护的某一方面，缺乏全局的统筹性和协调性，而且一些法规和规章自颁布至今已有十几年而从未修改过，部分内容已不适应现实的需要。这就使得这些法律、法规和规章在保护饮用水安全方面难以达到预期的效果。
   
    3、国家饮用水安全法律法规存在缺陷
   
    (1)对农村饮用水安全问题的关注不够
   
    国家在饮用水安全的法律法规更注重对城市饮用水安全的保护，而忽视了农村的饮用水安全问题。即使《水污染防治法》有关于农村水污染控制方面的规定，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中也有对使用农药、化肥的禁止性规定等，但因为这些规定主要是针对集中式的饮用水源的，所以在现实生活中，难以对农村分散式的饮用水源起到保护作用。这样就使很多污染型企业纷纷将排污口建立在农村地区，以此来规避法律、逃避监管，造成了广大农村饮用水源的污染，严重威胁着农村居民的生命健康。
   
    (2)对饮用水的农业面源污染防治不足
   
    所谓面源污染是指在农民生活与农业生产过程中，由于不合理使用农药化肥等化学投入品，以及人类粪便和垃圾随意排放，使氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或无机污染物，通过地表径流和农田渗漏，造成对江、河、湖泊等水体污染。在广大农村地区，由于经济发展与环境保护不相协调，农业面源污染普遍存在。而我国的《水法》和《水污染防治法》等都没有对农业面源污染的防治作出规定，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》也没有对因农村生活污水排放所引起的面源污染作出规定。这就使西部农村饮用水源安全难以得到保障。
   
    (3)对饮用水的自然污染防治不够重视
   
    水污染按污染物的成因可以分为人为污染和自然污染。自然污染是指如特殊的地质、森林地带、火山爆发等自然因素引起的水污染。人为污染是指由于人类社会的生产和生活活动所引起的水污染。人为污染是造成饮用水源污染的主要原因，因而得到了立法者更多的关注。但是在现实生活中，因自然污染造成的饮用水污染问题也是不可忽视的。在广大的西部农村地区，很大范围内都存在着饮用水呈苦咸状态、含氟、砷超标等问题，如截至2004年底，甘肃省农村地区有144．35×104人饮用含氟超标的饮用水，5．75×104人饮用含砷超标的饮用水，232．52×104人饮用苦咸水H1。由于法律保障方面的缺位，加之农民自身无力解决，使广大农民的生命健康得不到保证。
   
    4、地方法规存在的缺陷不客忽视
   
    (1)饮用水安全立法工作严重滞后
   
    有些地区制定了饮用水安全保护的地方法规，其他的很多地方基本上都是依据《水法》、《水污染防治法》和国家在饮用水方面的一些行政法规、部门规章来对本辖区内的饮用水进行保护。而国家的饮用水保护的法律法规和部门规章具有宏观性和指导性的特点，在具体的针对性方面较弱，尤其是在西部农村，很多法律法规无法起到应有作用。
   
    (2)农村的分散式饮用水源被排除适用
   
    目前，农村现有的饮用水安全地方法规基本上都根据《水污染防治法》和《水法》制定，因此在具体内容上，基本上都没有弥补上述两部法律在保护农村饮用水方面的缺陷。如《四川省饮用水水源保护管理条例》第二条规定“四川省行政区域内所有集中式供水的生活饮用水水源保护管理工作，均适用本条例”；《西藏自治区饮用水水源环境保护管理办法》第二条也作了类似规定，从而将农村大量的分散式饮用水源排除在其适用之外。而《重庆市饮用水源污染防治办法》虽然规定“本办法所称饮用水源分为集中式饮用水源和分散式饮用水源”，但在内容上仅有第十六条和第十七条两个条文具体涉及到了分散式饮用水源的污染防治。因此，尽管西部各地方政府在解决本辖区的饮用水安全问题方面都作了一些具体的规定，但是更多地关注都集中在城市的饮用水安全方面，而忽视了农村的饮用水保护，更不用说对农村饮用水的农业面源污染和自然污染防治做出规定了。
   
    （二）重构我国农村饮用水源保护法律制度的必要性
   
    1、总体分析
   
    从总体来看，我国农村饮用水源很丰富，但人均占有量少，加上其分布的时间上和空间上的不均匀，水灾旱灾频繁，导致我国农村饮用水源资源性和季节性的缺水。特别是农村饮用水源污染十分严重，不仅地表饮用水源受到污染，而且严重的污染已经直接影响到浅层地下水，这更加剧了我国农村饮用水源的危机。我国农村饮用水源污染严重的现状迫切需要完善和健全的饮用水源保护法律制度来进行规制。
   
    2、法律制度分析
   
    我国现阶段饮用水渊源保护法律制度主要在《中华人民共和国宪法》（1982）、《中华人民共和国环境保护法》（1989）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996）及其《细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989）中有不同程度的规定，其中大部分是针对城市饮用水的保护加以规制，而且于我国农村饮用水源的稀缺性、污染严重的现状和保护的要求相比，显得更加不足。其主要问题表现在：第一，由于这些法律法规大部分是在传统的计划经济体制下制度的，而“法律是根据人类欲实现某些预期结果的意志而和意识地制定的，也即法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识地制定的”。因而法律的规定大都以“一切以经济建设为中心”作为指导思想，往往忽视了对饮用水源的保护。随着社会主义市场经济体制的建立，饮用水源的重要性日益被人们所认识，加强对饮用水源保护的要求也越来越强烈。这样，传统计划经济体制下制度的法律制度显然不适应我国饮用水源保护现状的要求。第二，我国饮用水源保护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少。这可从我国《水污染防治法》第20条及其《细则》第23条、33条等的规定中窥见一斑。同时，关于农村饮用水源保护的法律责任的规定非常缺乏。仅有《水污染防治法》第49条的规定：“违反本法第20条第4款规定，在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建于供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”仅仅规定了“停业或者关闭”，而无更加严格的法律责任，显然不能有效防止新的“污染者”的出现。尤其是对生活饮用水地表水源二级保护区和地下水源保护区只字未提，极不利于我国农村饮用水源的保护。第三，我国农村饮用水源保护法律制度还存在空白。目前，针对我国农村饮用水源的主要污染源缺乏相应的法律制度予以规制，使我国农村饮用水源保护非常被动，严重阻碍了我国农村饮用水源保护的进程。因而十分渴求对我国农村饮用水源法律制度进行重构，以便切实保护我国的农村饮用水源。
   
    五、国外关于农村饮用水的规定及借鉴
   
    农村饮用水源的保护是一个全球共同关注的问题，国外有许多有效而可行的法律规定值得我国在重构饮用水源保护法律制度时予以借鉴。如美国国会1974年制定《安全饮用水法》（SDWA），该法经数度修订沿用至今。该法的立法目的是控制饮用水质和保护地下饮用水源。通过授权美国环保局（USEPA）保护人民饮用水的安全。为此，《安全饮用水法》（SDWA）授权美国环保局（USEPA）制定最大污染物水平（MCL），即确定公共饮用水供应系统中一些污染物的安全水平。保证饮用水安全的最根本方法是对源水（地下水源）的保护。源水保护是通过以下4个计划来实现：（1）井源保护计划（WHP）；（2）唯一源水含水层计划；（3）地下回灌控制（UIC）计划；（4）源水评价计划（SDWA1996年修正案授权）。 资料表明，该法对于美国的饮用水源起到举足轻重的作用，同样适用于对农村饮用水源的保护，因而为了使我国饮用水源保护达到国际标准，必须重构我国农村饮用水源保护法律制度。
   
    现代人类社会处于多元利益充斥的状态，各种各样利益的评判、实现标准和尺度是不同的，因而人们选择了许多不同的机制来调节和调和这些利益，其中利益申张和实现所借助的最重要的工具就是法律。法律通过界定利益主体权利（义务）并强制保障这些权利（义务）的实现来满足多元的、错综复杂的利益。饮用水源是人类的生命之源、生存之本，对其进行保护是保障人们生命健康和生存权的迫切需要。生命健康和生存权是人最为基础、最为重大的人身利益，是人最为重要的人身权利，是人参加一切社会活动的基础。以人为本位和出发点构建法律制度是现代法的基本要求。以人的权利、利益、安全、自由、幸福、平等和发展为宗旨是现代法的基本精神。 因而，为了更有效地保护饮用水源、保障人的生命健康和生存权，运用法律调节机制成为国际社会饮用水源保护的必然选择。
   
    1972年联合国《人类环境宣言》提出：人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足生活条件的基本权利。为了这一代和将来世世代代的利益，地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地等都必须通过周密计划或适当管理加以保护。1992年《里约宣言》在原则1中重申：人类处于普受关注的可持续发展的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果生活的权利。因此，为了更有效地解决饮用水源危机，国际水源协会应运而生，其主要目的是从多方面探讨世界水源问题。 其中与饮用水源有关的议题有：人类对水的需求；人类生存与水；农村水源等。
   
    国际社会关于饮用水源保护的法律调控主要有：
   
    （一）实行按流域管理饮用水源
   
    以流域为单位对水源进行综合管理是水文地理和生态科学发展的结果，现代水法发展的一大趋势就是实行按流域管理水源。因而，在饮用水源保护和管理中，应当将流域水系统作为一个整体来考虑，采取行动在整个流域生态系统的基础上管理饮用水源。《21世纪议程》全面阐述了应对饮用水源进行按流域综合开发管理；评价和预测饮用水源的质和量，保护饮用水源、水质和生态系统，确保饮用水源的供应和卫生，注意研究气候变化对饮用水源的影响。1978年加拿大和美国签署的大湖区水质协定，以及1987年博茨瓦纳、莫桑比克、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦签署的有关管理共有的赞比亚河水系行动计划的协定都强调应实行按流域对饮用水源进行统一规划、监督和管理。
   
    为了保护未来世代，有关流域生态系统的协定应当重点关注长期可持续地开发和利用饮用水源以及污染对饮用水源长期影响，应鼓励各国开展并使国内的法律和政策适应完好地保护饮用水源的需要。它们应当授权监测饮用水源状况，鉴别危险，评估计划采取的行动的可能后果，为资源使用者提供便利的咨询、制定和协调国家的饮用水源水质标准以及对用饮用水源加以控制。监测的对象应当扩大，如水质、地下水位和蓄水层的补充速率、地表水流速、水源性疾病等等。 这样，科学合理地以流域为单位对饮用水源进行保护和管理。
   
    （二）加强对地下饮用水源的保护
   
    人们通常认为淡水就是看得见的湖水和河水，但实际上有大量的淡水隐藏在地下蓄水层中。一份为1977年联合国水源会议准备的科学评估报告指出淡水主要储存在地下，地表河流和湖泊中的水量只占全部饮用水源很小的一部分。蓄水层被污染的后果可能惊人地广泛扩散。通常地下水会进入地表河流从而带去污染物，结果是两种饮用水源都受到污染。 如果抽取的地下水超过自然补充量，就会造成跨世代的影响，如果长时间地消耗过快，蓄水层将面临枯竭。反过来，这种枯竭将会使和地下水息息相关的地表饮用水源减少甚至枯竭。因此，在关于修改《1978年美国和加拿大间大湖水质协定》的议定书中明确规定：缔约方应确定影响大湖受污染的地下饮用水源现有的和潜在的水源；绘制邻近受污染地下饮用水源现有的和潜在的水源地水文地质状况；制定地下饮用水源中污染物抽样和分析标准方法和统一程序。
   
    为有效地保护地下饮用水源，首先必须加强对地下饮用水源的监测，因为地下饮用水源污染的全部后果可能要在几年甚至几十年后才为人所知。防止地下饮用水源污染对于将来世代来说至关重要，因为这种污染一旦发生就很难阻止或逆转。尽管有一些实验性的阻止污染物迁移的方法，它们耗资巨大而且作用也不明显。从蓄水层中清除污染物也极其昂贵而且困难重重。使未来世代免受地下饮用水源污染之苦的唯一有效的办法是对陆上处置有害废物加以控制，把有害废物处置在防污染措施齐全的合适的地方。
   
    （三）实行预警和紧急处置制度
   
    饮用水源和人的生命健康密切相关，必须建立预警和危险事件紧急处置制度。当出现和发生危害或可能危害饮用水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害时，必须紧急启动并实施应急行动。国际社会关于饮用水源保护的法律调控中对此特别关注和重视。
   
    《里约宣言》规定各国应将可能对他国环境产生突发的有害影响的任何自然灾害或其他紧急情况立即通知这些国家，国际社会应尽力帮助这些受灾国家。关于修改《1978年美国和加拿大间大湖水质协定》的议定书规定应制定适当的准备措施和建立有效的制度以便发现和报告适用该计划水域内的污染事故；建立控制污染物进一步扩散的快速反应机制；确保污染事故能够彻底地清除。《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》规定缔约方应当遵循预防原则，避免危险物质造成潜在跨界影响的行动不因科学研究尚未充分证实此类物质和潜在跨界影响之间存在因果关系而搁浅。建立预警和警报系统。《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》规定无论突发事件的起因如何，各缔约方应相互使用，采取一切必要措施处理“区域”的突发污染事件，并防止、控制和减少污染或由此产生污染的威胁。
   
    为了保护人体健康，确保现有饮用水源持续完好和持续的生产力以及人类对其利用。国际社会应发展促进旨在对“区域”内偶发事故引起的饮用水源污染及其威胁做出反应的单独或联合应急计划。当任何缔约方意识到任何事件中，“区域”饮用水源正被污染或已被污染时，它应立即通报它认为可能受到该污染影响的其他国家和地区，并报告“组织”进而可能通知这些国家和地区或“组织”其已采取的减少或控制该污染或其威胁的措施。对某些湖泊和国际性水系来说，也许有必要设立一位巡视官，他的职责是在饮用水源面临危险时发出警报，处理饮用水源水质受到威胁的投诉，以及组织保护饮用水源的地方性支持行动。由美国和加拿大组成的一个委员会建议两国考虑任命一位大湖区生态系统巡视官去执行大湖区水质协定。
   
    此外，国际社会关于饮用水源保护的法律调控还体现在下列方面：如《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》规定为防止、控制和减少跨界污染，可持续的水管理以及饮用水源保全应在双边和多边一级进行加强合作的努力；应当采取一切适当措施，防止、控制和减少引起或可能引起跨界影响的饮用水源污染，如情况可能，应在源上采取防止、控制和减少饮用水源污染的措施。基于受纳水体或者生态系统的需要，规定更为严格的要求，在个别情况下直至禁止排放废水。同时，还规定基于公平原则，为了不以牺牲后代人满足其需要的能力来满足当代人需要，饮用水源应当得到有效管理。
   
    六、如何完善我国农村饮用水源的法律保障机制
   
    （一）完善国家的饮用水安全法律法规
   
    鉴于农村饮用水安全问题的严重性和饮用水安全工作的重要性及紧迫性，必须修改我国现行的饮用水安全方面的法律法规。
   
    1.应当注重《水污染防治法》和《水法》的衔接和协调，要修正两部法律中相互冲突的内容
   
    考虑到我国东西部地区以及城乡差异较大的现实情况，法律的规定要能在农村尤其是在西部农村地区实施和适用，因为法律只有被实施了，其目的和价值才有被实现的可能。要注重对农村分散式饮用水源的保护，使其免受农药化肥、生活污水和其他各种面源污染的威胁。如进一步细化《水污染防治法》等法律中关于化肥农药的相关规定№1；加强对农村地区生活污水和垃圾排放的管理；明确农村地区家禽养殖业污水排放的规定；提高违法成本，加大对违法排污，造成饮用水水源安全威胁或污染的个人和单位的惩治力度等，使农村地区的面源污染控制得到法律的明确规定，从而使农村地区的饮用水真正地得到法律的保护。同时，还要考虑到饮用水自然污染的现实，在《水法》和《水污染防治法》中应当明确规定相关部门在防治饮用水自然污染方面的职责，使因自然污染而造成的饮用水安全问题得到法律的关注。
   
    2.国务院及其所属各相关职能部门也应当根据我国西部农村的实际需要和特点，完善现行的饮用水安全行政法规、部门规章，消除行政法规、部门规章之间不一致的规定，增强行政法规、部门规章之间的协调性。国务院及其相关各部委可以制定专门针对农村饮用水安全的行政法规或部门规章，以此与《城市供水条例》、《城市供水水质管理规定》等专门针对城市饮用水安全的规定相呼应。
   
    （二）完善地方农村饮用水安全法规
   
    面对农村地方饮用水安全立法严重滞后，许多法规将农村排除在法规适用之外的现状，农村各地方政府和人大应该深入广大农村地区，实际了解本辖区内农村饮用水的安全状况和特点，据此制定或修改相应的饮用水安全保护地方法规，使广大农村地区的饮用水安全问题得到地方法规的充分关注和有效解决。同时，西部各地方政府和有关部门应以保障饮用水水源安全为重点，按照国家相关法律法规的要求，依法严格实施饮用水水源保护区制度，合理确定饮用水水源保护区的范围，制定具体保护办法。目前在农村饮用水安全的法律保障方面，要建立起以《水法》和《水污染防治法》为核心的包括行政法规、部门规章、各地方性法规在内的饮用水安全的法律体系。
   
    （三)提高农村饮用水安全执法的有效性
   
    1.建立农村饮用水水源保护示范区
   
    分级建立我国农村饮用水水源保护示范区，建立一级示范区、二级示范区和准示范区，由各级政府分职责提出建议和方案并经有关机关批准建立。可以根据实际需要，适时调整农村饮用水源保护区的范围，标明地理界标、设置警示标志。在该区域内，应禁止设置排污口，并禁止从事养殖、旅游、游泳、垂钓或其他可能污染水源的活动。但不同级别的保护措施和力度可以有所不同。
   
    2.依法行使流域饮用水资源的管理职权
   
    我国《水法》确立了“流域管理与行政区域管理”相结合、以流域管理为主的水资源管理体制，这主要是考虑了绝大多数饮用水源具有流动性的特点，国家应从整体的生态效益方面对其进行管理。这一体制在很大程度上结束了以往的“多龙治水”的分隔管理局面，在饮用水源的保护方面取得了明显的效果。各地方政府应当严格按照《水法》所确定的水资源管理体制，消除现实中对流域饮用水资源的越权管理现象，把对流域饮用水资源的行政区域管理作为整个流域管理的辅助性管理，积极地配合流域管理部门的管理工作。
   
    3.克服执法中的地方保护主义
   
    随着依法治国进程的加快和经济发展的“人类利益中心主义”到“生态利益中心主义”转变，西部各地方政府及其所属的环境执法机构应当摒弃只顾经济效益，而忽视生态效益的社会经济发展理念。应当树立生态经济和环保主义观念，充分认识到地方保护主义在环境执法检查方面，尤其是在关系到人民群众生命安全的饮用水源污染查处方面的危害性。要吸取已经发生的饮用水污染案件的教训，力争做到严格执法，对违规批准、未批擅建、选址不当、擅自停止使用污水防治设施的违法案件严肃处理，严厉打击超标排污，污染饮用水源地的各种违法行为。对于其他危害饮用水安全的行为必须严加惩治，决不姑息。
   
    4.建立环境执法监督机制
   
    没有监督的权力会导致腐败，健全的法律监督机制是执法工作依法进行和防止执法人员违法执法、滥用职权的重要保证。环境执法监督同其他执法监督一样，有内部监督和外部监督之分。在饮用水源执法检查的外部监督方面，广大人民群众最应成为监督的主体。各地方政府应当建立健全公众监督机制，拓宽群众监督的渠道，保护群众监督的积极性，使饮用水源污染的执法查处工作，乃至整个环境执法工作置于群众的监督之下。同时，在内部监督方面，西部各地方政府应当不定期地组织环保、水利、卫生等相关部门对饮用水污染执法查处进行监督，使内部监督制度化、经常化，防止出现执法不严、收受贿赂、地方保护等行为发生，一旦发现问题应及时查处，维护农村饮用水的安全。可以考虑把水保护纳入官员的政绩考核，对于违法情形，加大政府责任，加大惩罚力度。
   
    5.加强农村地区饮用水源的监督管理
   
    农村的地域辽阔性和分布的分散性等特点使政府在农村饮用水源的执法监管面临着一定困难，但是不能因此就忽视了西部农民的生命安全。社会主义和谐社会的构建需要社会公平作为其基础，将饮用水安全的监管覆盖到西部农村地区正是实现社会公平的现实需要，同时也是建设社会主义新农村的现实需要。国家应当加大在西部农村饮用水源监管方面的投入，并提供一系列的技术支持。西部各地方政府应当克服困难，组织卫生、水利、环保等相关部门对各自辖区内的农村饮用水状况做一次全面的调查和测量，根据所得的数据资料研究制定具体的农村生活污水的处理技术路线以及饮用水污染防治计划和安全保护方案。此外，为了能够长期有效地对农村的饮用水源实施监管，各地方政府可以在各自辖区内组织建立农村饮用水源巡回监督检查机构，不定期地对本辖区农村的饮用水源进行监督检查。同时，各地方政府还可以委托农村当地的村民自治组织对当地的饮用水源进行监管，村民自治组织发现本地饮用水有异常状况或不安全因素的应当立即上报，以便政府相关部门及时处理。对于企业排污污染农村水源的，取消对其超标排污的收费制，规定超标即是违法，且适用无过错责任，加大企业违法成本。
   
    6.注重村民的守法及环保教育
   
    在保护农村饮用水安全方面，加强对农民法律和环保知识的宣传教育也是必不可少的。首先，政府应当坚持送法下乡，采用案例、图片、演讲等农民们喜闻乐见的形式让他们充分了解饮用水保护的必要性和重要性，增强其法制观念，提升其环保意识，使他们
   
    从自身做起，注重对周围分散式饮用水源的保护。其次，政府可以采取一定的激励机制，对在饮用水保护方面做出突出成绩的村民或村集体给予一定的奖励或政策优惠，提高他们参与饮用水保护的积极性，并鼓励他们对威胁、破坏饮用水安全的行为进行揭发和检举，以全社会力量共同维护饮用水安全。
   
    结语
   
    从现实需要来看，水是生命之源、生存之本，获得安全的饮用水是人类生活的基本需求，也是一项广为认可的基本人权。农村饮用水是广大农村人口的命根子。我国农村饮用水水质安全问题仍十分严峻，农村饮用水源问题因其重要性及其复杂性引起了国际社会的普遍关注。为了寻求更好的解决饮用水源危机的方法，实现社会、经济和环境的可持续发展，加强农村饮用水水源地的保护和农村饮用水安全建设是当务之急，必须加强关于农村饮用水源保护的法律调控。为了保护人体健康，确保现有饮用水源持续完好和持续的生产力以及人类对其利用，必须加大对农村饮用水源的法律保护力度。同时，基于公平原则，为了不以牺牲后代人满足其需要的能力来满足当代人需要，必须建立长效法律保障机制，以使农村饮用水源应当得到有效管理。

【作者简介】
张天泽（1982—），男，安徽亳州人，江西理工大学环境与资源保护法学2008级研究生。

【参考文献】
[1] 法制网-法制日报：《3亿农村人口饮用水不达标 农村环境监督形势严峻》，2007-12-6。
[2] 曾文革、许恩信：《中国西部农村饮用水安全法律保障研究》，资源科学，2008年4月第30卷第4期，第513页。
[3] 资源网：《刍议：我国现阶段饮用水安全法律保障》，2007/9/6。
[4]《中华人民共和国水污染防治法》：2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订；
[5]韩德培、陈汉光：《环境保护法教程》，法律出版社，北京，2003年4月第4版；
[6]金瑞林、汪劲、王灿发：《环境法学》，北京大学出版社，北京，2002年4月版；
[7]曹明德、黄锡生：《环境资源法学》，中信出版社，北京，2004年9月第1版。