市场与政府的作用

发布日期：2004-09-10 文章来源：互联网

　　一、市场与政府关系的焦点

　　政府对市场的干预是少一点好，还是多一点好？是西方市场经济理论争论的焦点之一。

　　（一）市场失灵与政府干预

　　市场经济作为一种基本的资源配置方式，始终处在不断发展变化的过程之中，人们对市场经济的认识也在不断发展和深化。古典政治经济学的创始人亚当。斯密认为资本主义的发展“受着一只看不见的手的指导”。他指出，在市场的自发作用下，每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就像被一只看不见的手指引着去实现公共利益。政府应放任经济自由发展，依靠市场自发调节。亚当。斯密在主张由“看不见的手”充当社会经济主要调节器的同时，认为政府的经济职能是有限的，无非是充当一个经济上的“守夜人”的角色。市场机制广泛地发挥作用，给资本主义经济带来了空前的繁荣与社会进步。但随着资本主义向其高级阶段的发展，种种难题也随之出现，而且是市场本身无法克服的问题，这就是所谓的“市场失灵”。越来越多的西方经济学家在对资本主义经济150年的发展历程进行回顾和总结时，认为市场机制的全面运行空前地调动了人类的创造力与生产力，积累起巨额的财富与资本，然而人类为此付出（从自然、社会到人文）的代价，也是空前的。这种代价的增迭，曾一次次造成资本主义社会的困厄与危机，即那种并非由“看不见的手”可以回春的恶疾。这些困厄与危机，一次次缓解或“化凶为吉”，在他们看来，首先是得力于“看得见的手”，即政府对市场的干预。

　　市场为什么会失灵，为什么会有“看得见的手”的介入？现代福利经济学把自律机制在什么条件下最有效率，或者最没有效率作为研究的核心问题。针对以市场机制为资源配置的基础方式，产生了帕累托效率说。即资源配置使一些人的条件有所改善的同时，没有使任何一个人的条件变得更差，那么这种资源配置就叫帕累托效率。什么情况下才能达到帕累托效率呢？也就是说符合什么条件“看得见的手”方才是尽善尽美的经济发展调节器？不妨借用他们的观点和假设。

　　第一，完善的市场信息。在市场经济条件下，市场机制对资源的配置和再配置主要是通过市场价格信号的变动、市场主体的竞争行为实现的。市场供求关系主要靠价格信号反映，价格信号是最重要的市场信息。市场信息包括技术信息、生产信息、消费信息等。企业靠其掌握的市场信息决定投入、产出、以及销售价格等。资源配置的理想结果就是使资源流向生产效益最高的企业和产业部门，同时提高企业的经济效益水平，减少经济运行的非效率，从而增强经济增长的能力和有效性。这一切都在很大程度上取决于信息是否对称、充分和完善，但完善的市场信息仅是经济分析中的一个假设前提。自发性的市场由于参加主体的不固定性和投入行业、经营活动的复杂性，以及自然等外部因素的干扰，其常态恰恰表现为信息的不完善性。事实上，由于信息的不完善，成千上万的企业“事前的”分散决策很可能会导致“事后的”重复生产和无效率，从而导致资源的不合理配置。

　　第二，完全的市场竞争。反映市场供求关系的价格信号的另一来源，在于市场竞争。供求关系影响竞争，反过来竞争又调节供求关系。产出品价格和投入品价格（要素价格）的变动引起同类企业的竞争，导致企业间的资源再配置；不同产业价格水平的变动引起不同类型企业的竞争，导致产业间的资源再配置。在现实生活中，完全的市场竞争是永远不可能实现的，它只是经济分析中的另一个理论假设而已。完全的市场竞争包括两层含义：一是市场竞争开展的充分性，二是市场竞争开展的有效性。某些基础性行业和公共设施，由于投资大、资金周转期长等原因不可能完全置身于理想的竞争环境；某些行业和产品由于利益驱动盲目竞争和不正当竞争，往往造成资源的浪费。这都是不可避免的客观现实。

　　所以，虽然市场机制可以有效地配置资源，但它不是万能的，市场机制最佳功能发挥所依赖的市场条件在现实经济生活中无法实现。而且即使是在完善的市场信息和完全的市场竞争条件下，能够使资源配置实现帕累托效率最优化，也不能保证这种符合帕累托效率原则的资源配置同时符合整个社会的公共利益。资本主义市场经济发展过程中的大量事实证明了这一点。市场竞争必然会导致垄断产生，宏观经济的波动也使完全竞争的条件难以实现，在社会公众收入分配等领域，即使完全的市场竞争也不能解决收入分配不公正的问题，仅仅依靠“看不见的手”来调节市场，必然导致市场失灵。为弥补市场失灵，政府这只看得见的手必须要在经济调节中发挥作用。正如美国著名经济学家斯蒂格利茨所一针见血指出的：“市场之所以出现失灵现象，是因为没有人对市场负责。资源配置的决定是由成千上万不同的企业作出的，从而造成了重复生产和无效率。”所以，“一般而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置”。

　　（二）经济自由主义与国家干预主义的争论

　　长期以来，在政府与市场的关系问题上，西方经济学发展的历史上可以说是学派林立，众说纷纭。但总体上可以分为两个大的派别，即经济自由主义和国家干预主义。这两大派别随着经济形势的变化，时而前者占上风，时而后者占上风。

　　1.经济自由主义

　　从亚当·斯密到凯恩斯之前，西方经济学经历了古典和新古典两个时期，在长达近两百年的历史里，经济自由主义占据压倒优势，成为占统治地位的经济思想。古典学派和新古典学派的经济学家们都基本上承袭了古典自由主义的传统，认为要实现经济的增长，必须实行自由放任的经济制度，让市场机制自发作用以实现资源的有效配置。亚当。斯密主张让每一个人在不违反正义的法律前提下，完全听其自由，允许其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益，以自己的劳动及资本与其他任何人或组织相竞争。国家的职能就是对外防御敌人入侵，对内保障个人权益和自由，在经济方面主要举办公共福利事业和兴建公共设施。除此之外，应对市场采取自由放任原则，不需要任何措施加以干预。新古典经济学派尽管在经济学概念和理论基础上有别于古典经济学派，并较多地涉及到政府对市场的干预，但在基本理论上仍承袭古典经济学派的学说，主张将政府对市场的干预控制在最低限度。这就是所谓主张自由竞争，由自由市场的力量来协调社会经济活动，而国家则为其提供必要的法律与制度条件；并承担某些不适合由市场来协调的经济活动的经济自由主义。

　　2.国家干预主义

　　19世纪末20世纪初，垄断资本和国家政权的结合使自由资本主义进入国家垄断资本主义。这时，尽管西方经济学家们仍然在颂扬自由资本主义思想，信奉国家不干预经济生活的学说，但已与实际情况很不相符。罗斯福“新政”是美国以行政力量对经济进行全面干预的一种国家垄断资本主义实验性措施，遂即成为“新政”是西方经济思潮从自由放任论向政府干预论转变的一个重要里程碑。在罗斯福“新政”的背景下，早在1926年就发表了《自由放任主义终结》的英国经济学家凯恩斯，在资本主义经济危机到来之际，于1936年发表了《就业利息和货币通论》一书，批判传统理论，系统地提出了国家干预经济的理论和政策，并立即在西方世界产生巨大影响，被称之为“凯恩斯革命”。美国前总统经济顾问委员会主席赫伯特斯坦曾指出“大萧条引出了凯恩斯的理论，并且为它提供了传播市场。”如果换个角度说，则是罗斯福新政为凯恩斯理论提供了更为直接的根据。

　　凯恩斯理论的“革命性”，主要表现在与传统的经济自由主义学说在理论、政策以及研究方法上的鲜明对比。在此，我们只着眼于理论和政策方面。在理论方面，凯恩斯否定了传统理论所奉行的萨伊定律-“供给自行创造需求”，认为在自由放任条件下有效需求通常都是不足的，所以市场不能自动实现充分就业的均衡。他认为，在现代资本主义条件下，市场机制已不可能充分发挥自动调节的作用，它既不可能使生产资源达到充分利用，也不可能使劳动力实现充分就业，所以应放弃市场经济的自动调节理论。在政策方面，凯恩斯主张国家对经济实行全面平衡和调节，要求摒弃传统的收支平衡的财政政策，实行扩张性财政、金融政策，以增加投资，刺激消费，扩大有效需求。二战后直至本世纪70年代初，以凯恩斯理论为基础的国家干预理论有了很大的发展，形成了西方宏观经济学的主要思想。通过对宏观经济政策的目标、手段、作用机制、功能以及局限性作全面、深入的分析，建立了一整套的宏观经济理论和政策体系；同时对微观经济干预的理论和政策也产生了很大的影响。这就是与经济自由主义相对应的国家干预主义，又称凯恩斯主义。

　　但是，如果从上述“经济自由主义”和“国家干预主义”产生的历史背景和顺序得出结论-经济自由主义已成为历史，国家干预主义已完全取代经济自由主义成为当代西方经济学的主流，那就未免过于简单化了。

　　首先，虽然从战后到70年代初，普遍推行国家干预主义的西方各国经济迅速增长，且未再出现过严重的经济危机，国家干预主义盛极一时，但经济自由主义并没有偃旗息鼓，新经济自由主义学形成并不断发展，在学术领域取得一系列重要成果。进入70年代以后，西方国家在长期高速增长和推行国家干预主义的过程中所积累的矛盾终于又显现出来。按照凯恩斯的理论和政策主张，为解决失业，应通过财政、金融扩张刺激需求，需要以一定的通货膨胀作代价；当发生经济过热时，再压缩货币发行，着手解决通货膨胀问题，这一过程中再以未来一定程度的失业为代价。总之，要用政府这只“看得见的手”不断调整这架难以驾驭的经济机器。然而，这时的现实情况与凯恩斯主义之间的矛盾日益尖锐，西方国家普遍出现增长停滞，失业率升高，通货膨胀日益严重，财政赤字急剧上升，国际收支状况恶化的情况。这种大量失业与严重通货膨胀并存的“滞胀”局面，向凯恩斯主义提出严重的挑战，新经济自由主义的影响再一次迅速上升。新经济自由主义充分肯定市场机制的自动调节作用，坚决反对政府对经济的过度干预，认为正是这种干预造成了经济的不稳定。在具体政策主张方面，新经济自由主义主张国有企业私有化，以解决众多国有企业效率低下的问题；主张降低税率，调整税收结构，以刺激生产积极性；主张削减社会福利开支，以减轻财政负担；主张改革工资制度，建立“分享经济”机制，通过确定工人在企业收入或利润中所占的分享比率，真正把工人的收入与企业的经营状况联系起来。与国家干预主义相比较，新经济自由主义除了与之基本属性上的不同外，还有一个显著的特点，这就是从微观层次上提出了解决经济“滞胀”的良方。这时英美等国政府改弦易辙，奉行新经济自由主义。英国首相撒切尔夫人当政的10余年间，被认为是奉行新经济自由主义政策成功的范例。美国总统里根在其两届任职期间，采用新经济自由主义供应学派和货币主义的政策，抑制了国内的通货膨胀，维持了较长时期的经济增长。然而，有推行新经济自由主义政策的过程中，失业仍相当严重，加之80年代末、90年代初资本主义世界又出现经济衰退，以充分就业为主要目标的凯恩斯主义再次成为政府经济政策关注的对象。经历了传统凯恩斯主义失效和新经济自由主义冲击的凯恩斯主义经济学家通过批判、吸收、借鉴，弥补了传统理论的缺陷，在原有的基础上形成了新的理论综合，这就是80年代中期发展起来的新凯恩斯主义。美国克林顿政府上台后采取的政策是短期内通过财政扩张，增加就业，复苏经济；长期内则减少预算赤字和政府债务，增加政府公共投资，以维持经济稳定增长的政策。克林顿经济政策及其迄今为止取得的成效，在一定意义上被认为是凯恩斯主义的复兴。亚洲金融危机所造成的重大影响又在相当大的程度上加重了国家干预主义的分量。

　　不难看出，作为西方经济理论代表的两大基本流派，几乎贯穿于资本主义发展的整个过程，并且总是随着经济现实的变化而此消彼长。两者既相互对立，又相互影响，并在一定程度上互相吸收和融合。无论是经济自由主义还是国家干预主义，都不是包医百病的灵丹妙方，它们与经济现实紧密相连，并在服务于经济现实的过程中得到补充和发展。

　　需要进一步指出的是，经济自由主义并非简单地排斥和完全否定政府的作用，而是反对政府过度干预，主张让市场机制最大限度地自动地去发挥经济调节作用。而国家干预主义虽然强调国家调节和干预经济生活，但也不是不要市场，整个干预的理论仍然是以强调维护自由竞争和自由贸易为基本前提的；国家对经济的干预和调节，旨在弥补市场机制功能的缺陷，恢复市场体系内在的作用，并非用行政政策和手段强化市场机制的作用。现实的经济生活告诉人们，西方社会的市场经济既不是纯粹的自由放任型，更不会是完全的国家干预型，问题的焦点永远在于是市场多一点还是干预多一点上。即使是持国家干预主义观点的人，也不会认为政府的干预是万能的，他们也注意到了干预作用的有限性，主张能不干预就尽量不干预，尽可能发挥企业自己的主动性和创造性，让“看不见的手”自动地调节经济运行。无论如何，不管是主张国家干预的经济学派还是主张自由主义的经济学派，都必须面对当代经济生活中的资本流动体制、金融市场制度以及与之休戚相关的市场经济运行，并作出深入的研究，从亚洲金融危机中汲取教训，发展和完善自己的理论。

　　二、政府怎样干预市场-对西方政府干预市场法制化的借鉴

　　从历史发展看，在西方无论是以经济自由主义为主旨的政府，还是奉行国家干预主义的政府，注重政府干预的法制化形成其经济管理的一个基本特点。具体又可分解为以下三项特征：

　　第一，对市场的干预以法律手段为主。政府可用于市场干预的手段包括法律、经济和行政三种。一般来说，法律手段通过立法和法律实施来行使，经济手段通过制定财政、货币、税收、对外贸易等政策并加以贯彻来运作，行政手段则以具体的行政措施履行政府的经济管理职能。但在西方国家立法干预是政府干预经济的基本方式。不管是像美国、德国等这样采取联邦制的国家，还是象法国、日本等这些实行单一制的国家，也不论它们之间在法律文化、法律传统等方面存在什么样的差异，它们同样具备一套适应自身市场经济发展要求的经济法律制度。按照这套制度，从法治角度经济和行政手段的行使实际已纳入法治的范畴。以美国为例，1887年，美国国会通过《州际贸易法》。同年，联邦政府依据这一法律成立了美国第一个直接管理经济的机构-“州际贸易委员会”。历史上这两件相互关联的重大事件，被公认为是联邦政府对经济实行直接干预的开端。随后，针对市场垄断日益突出，合理的市场结构受到破坏这一严重情况，美国于1890年出台了反垄断的《谢尔曼法》。1914年，又在总结《谢尔曼法》实施经验的基础上制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，对企业联合限制竞争行为、滥用经济优势行为、垄断行为，以及其它反公平竞争的行为作了全面规定。主要由这三项法律构成的美国竞争法律制度，在美国政府的市场干预中占有举足轻重的位置。受美国作法的影响，二战以后，重建市场经济的法国、德国、日本等国纷纷建立了自己的竞争法律制度，借助行政执法有效地维护了市场竞争的正常进行。在以美国为首的西方国家中，经过多年的法制建设，建立起一套完整的市场法律体系以及干预市场的法律机制，确保了政府干预市场以法律手段为主的可能性和现实性。同时也确保了政府干预在顺应市场发展要求前提下逐步走向全面化、经常化、固定化和合法化。

　　第二、宏观调节法律先行，政府依法调节

　　西方政府为实现充分就业、稳定物价、促进经济平衡增长的目的，对市场依法进行干预，其中，在宏观调节方面注重立法的作用，坚持依法调节，已成惯例。这方面，美国的罗斯福“新政”可谓历史的典范。“新政”首先从依法整顿金融入手。鉴于30年代经济大危机首先引发了美国金融业的动荡，罗斯福一开始便着手整顿业已瘫痪的金融业。他于1933年3月4日入主白宫，3月9日便要求国会通过了紧急银行法令，对美国银行业进行彻底整顿。6月16日国会又通过了《1933年银行法》（即《格拉斯-斯特高尔法》），根据该法美国的商业银行与投资银行分开设立。两年后国会又颁布了《1935年银行法》，进一步加强联邦储备局对各联邦储备银行的监督管理和联邦储备银行对其下属银行的管制。在整顿银行的同时，罗斯福还通过国会授权颁布法令禁上黄金出口，降低美元币值以鼓励商品出口。这样做的结果实现了预期的整顿效果。“新政”的第二项重要内容是，国会于1933年5月12日颁布《农业调整法》，政府依法对农业进行调节。为全面推行农业调整计划，罗斯福政府还依国会授权颁布两项农业信贷法令，并设立了农业信贷局，对农村信贷进行管理。国会于1933年6月16日颁布《全国工业复兴法》，这成为“新政”的第三项重要内容。根据该法，政府对工业生产、劳动就业以及工资工时等进行调整和改革。“新政”采取将经济政策法律化和制度化的方法和手段，宏观调节法律先行，政府依法进行调节，使法律在维护和保障市场秩序，促进经济增长等方面，发挥了其他手段所不能取代的重要作用。这种作法后来又得到进一步的发挥和完善，成为美国以及其它西方国家干预宏观经济的原则和基础。

　　第三，干预程序法制化。从历史发展看，西方国家中，有的如美国，传统上就重视通过正当法律程序控制行政权力，以保护公民的权利；有的如德国，在过去很长时间里属于“重实体、轻程序”的国家。自美国罗斯福“新政”以来或“二战”以后，西方政府在运用法律手段干预市场中，更加或开始注意程序的法制化问题。在美国，为应付经济危机而实施的罗斯福“新政”集经济立法权、行政执法权和行政司法权于一身，一方面对传统的三权分立格局造成严重的挑战，另一方面在程序上相对简单，既不利于对人民权利的保护，也与植根于美国社会生活的法律理念-必须以正当的法律程序对行政权力进行必要的控制相悖。在随后的二战中，政府根据战时立法授权，采取了很多措施，本身也存在程序问题。在诸多因素的推动下，美国于1946年制定了《联邦行政程序法》，对行政主体、行政行为、作出行政行为的程序以及听证、行政救济等加以系统规定，使行政行为包括政府依法干预市场的各种行为尽可能符合美国宪法关于“正当法律程序”的规定。在战后的德国和日本，随着经济、政治体制的重大变革，公民与行政机关的关系发生了深刻的变化。强调保障国民的基本人权，大力推行行政改革，主张行政的公开性、透明性，成为宪法的原则和人民的理念。行政程序的价值随即日受重视。经过不断的努力，德国于1963年起草了《行政程序法草案》、1976年正式通过《行政程序法》法典；日本于1964年拟定《行政程序法草案》，1993年正式通过这一草案。在各国行政程序法典正式颁布实施之前，包括德国、日本在内的不少西方国家实际已采取单行或吸收规定的方式，对有关行政程序问题作出了大量的规定。例如美国《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》中就有大量反垄断的程序规定，在德国《反对限制竞争法》多达一百零五条的规定中，程序规定占据了近三分之二，日本《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》中关于反垄断程序的规定同样十分详细，情况相同于德国。各国行政程序法典的起草和颁布实施，进一步加强和完善了其行政程序的法制化。

　　西方国家行政程序法制化，表明其政府在干预市场的过程中，不仅有实体法的根据，而且在程序上有法可依。这样，政府依法干预市场，一方面体现政府依法定职权履行管理经济的职能和职责，另一方面则反映行政活动的全过程均应合法这一行政法治的基本原则和要求。政府干预市场程序法制化，有利于加强对政府干预行为的监督，同时，也保证了政府干预行为能够顺利地达到目的。

　　通过上述对西方政府干预市场法制化情况的借鉴，我们不难从中认识到依法干预市场的重要性和依法干预市场操作上所具有的规律性，这对于从我国实际出发探讨和研究有关市场干预的原则和作法，无疑具有非常重要的意义。

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