加强法治建设积极应对气候变化

编者按:即将在哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会，将是未来数年来最为重要的国际性事件之一。是否将如有媒体所言:“如果哥本哈根谈判以破裂告终，日益严峻的全球变暖留给人类自我救赎的时间，就真的不多了？”本期《中国社会科学报》与中国人民大学气候变化与低碳经济研究所合作，以跨学科视角对此问题做出进一步的探究。

　　应对气候变化立法是近年来国际法的一个新领域，也是中国法治建设的一个新事物，关系到中国环境保护和经济建设的全局，也关系到中国参与全球应对气候变化的立场和行动方案。哥本哈根《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会将于12月7日拉开帷幕，研究和落实这一法治建设任务具有重要和迫切的意义。根据有关国际公约的规定，借鉴国外的做法，结合中国的实际，目前中国在应对气候变化法治建设上应注意以下问题。

　　符合中国国情

　　气候变化虽然是全球性问题，但各国的实际情况又不尽相同。中国在进行相关立法时必须综合考虑各种因素，如气候变化的影响、经济发展程度及有关国际公约规定的义务等。

　　中国是一个自然灾害较频繁的国家，气候变化对中国的影响将更为严峻。中国《气候变化国家评估报告》把气候变化对中国的危害概括为三个方面。

　　其一是温度变化:近100年来中国年地表平均气温明显增高，升温幅度约为0.5℃－0.8℃。比同期全球平均值（0.6℃±0.2℃）略高。其二是降水变化:近100年和近50年中国年降水量变化趋势不显著，但年代际波动较大。华北、西北东部、东北南部等地区年降水量出现下降趋势。其三是其他要素变化:近50年中国的日照时间、水面蒸发量、近地面平均风速、总云量均呈显著减少趋势。华北和东北地区干旱趋重，长江中下游流域和东南地区洪涝加重。

　　另外，中国是世界上最大的发展中国家，目前温室气体排放已占全球较大的份额等，所有这些都是立法研究和实践中必须虑及的国情。

　　紧密结合经济因素维护核心利益

　　各国尤其是美国强调国家环境安全利益是核心利益。中国的国家环境安全主要是防止自然灾害等环境问题所造成的社会动荡。与气候变化关联最紧密的自然灾害主要表现为碳循环异常导致的水循环异常，这进而又导致旱涝灾害及水土流失问题。此外，在气候变化问题上，印度提出的“不能放弃发展的权利、任何减排都必须得到补偿”，一定程度上代表了发展中国家的核心利益，中国应当支持。

　　气候变化问题实际上也是经济利益的博弈。美国把气候变化问题与经济问题紧密联系在一起，欧洲则利用气候变化问题不动声色地维护有利于发达国家的国际经济秩序。在政策和立法的制定上，一定要充分考虑国内和国际利益集团的博弈。尤其是中国，环境保护处于行政主导体制下，更要防止一刀切的激进做法。

　　低碳经济、绿色经济将有效地促进经济转型，增加就业，提升经济竞争力。中国以往与外国签订的双边环境保护条约包括涉及气候变化合作的条约，很少涉及经济的发展，使这些双边条约缺乏活力，形同虚设。事实上，中国气候变化应对国内政策和法律的规定大部分也缺乏经济考量。今后无论在国内立法和对外签约上都必须更加重视气候变化问题中的经济因素。

　　立法公开跟进

　　中国应当在立法上公开显示应对气候变化的宣示功能，这是有关国际公约规定的义务，不仅对国内相关政策与法律的制定，对执法、守法和司法都至关重要，还是增强国际交流，进而获得发达国家资金与技术支持的前提。相关法律可分为两类:

　　第一类是专门立法。其中已经制定的有:循环经济促进法、清洁生产促进法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法、电力法。其中正在起草包括应当论证储备的立法有:能源基本法、建筑节能条例、汽车节能条例、新能源立法、碳税法、碳交易法等。此外，民事立法中应当增加鼓励绿色消费的规定。

　　第二类是相关领域的立法。其中已经制定的有:环境保护法、环境影响评价法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、海洋环境保护法、土地法与水土保持法、森林法（包括野生动物保护法、野生植物保护条例等）、气象法、水法、自然灾害防治法、农业法、草原法；需要新增的有湿地法、生态安全法和生态补偿法、自然保护区法等。此外，针对发达国家屡屡扬言的碳关税制裁，中国对外贸易法中要有应对绿色贸易壁垒的立法论证和储备。

　　另需提及，加强环境教育也非常重要，这要求我们同时做好两个方面的工作:其一是加大气候变化教育与宣传力度，重视环境与气候变化领域的教育、宣传与公众意识的提高；其二是要抓紧制定《环境教育法》，并将应对气候变化的内容在该法中明文规定。（中国人民大学法学院·周珂 徐岭 潘文军）