行政处罚公开原则的立法价值与构建

 公正、合理、正义与平等的社会秩序是人类社会的普遍要求，是与法律相伴的基本价值，它要靠一整套普遍性的法律规范来建立，而法律规则又需要整个社会和国家凭借强制力量加以维护，行政权和司法权正是国家凭借的强制力量和有效工具。现今，行政权对维护良好的社会秩序起着愈来愈明显的作用。其中，行政处罚权作为行政机关行使行政权的重要手段其使用频率与广度是司法权望尘莫及的。

    但是，行政处罚权是一把双刃剑，同样有正负两方面的倾向。一是依法行使行政处罚权，可以起到维护公共利益和社会秩序，保护人民群众最根本利益实现的作用。二是如果违法行使行政处罚权，其也具有“恶”的一面。如不遇制其“恶”的一面，必然导致腐败，专横与暴戾，人民群众的安全和利益也就荡然无存。

    据某报载，一市某区环卫处检查二中队副中队长带领两名工作人员对一辆农用拉沙车进行处罚，在执法过程中，三人没有按照先亮证后执法的程序执法，且该副中队长持有的执法证已过期，其他两人均无执法证，经监察部门研究决定，给予该副中队长行政警告处分，这是典型的行政乱作为案。在行政处罚过程中，处罚主体不合法、滥用职权、超越职权、程序违法、暗箱操作等问题时有存在。本文仅从行政处罚公开方面进行探讨，以期引起关注。

    一、行政处罚公开原则的立法价值

    行政处罚权是一项“公权力”，它的行使以国家机器的强制力作为后盾，是强大的，而相对于“公权力”来说，公民、法人和其他组织享有的“私权利”则处于劣势。在现实社会中，“公权力”的行使最经常、最直接、最广泛地影响着公民、法人和其他组织的权利和义务。因此，为了公民的合法权益不受侵犯就必须建立一整套有效的机制进行规范，就必须“运用一般的规则、标准和原则的法律形式对之加以确认、调整和维护，使其成为特定的具有法律意义即法定的权利和义务关系。”那么，行政处罚公开原则无疑是重要的标准和原则。

    我国《行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵守公正、公开原则”。行政处罚公开是指行政机关在进行行政处罚前或在处罚过程中以及处罚后，要通过一定的方式和途径让人们了解情况。通俗一点讲，就是让人们知道和明白。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。这包含两层涵义：一是将有关行政处罚的规定公开，使人们事先了解，以便遵守；二是不公开有关规定，那么“人们无法了解也无法要求其遵守，更无理由对其进行处罚。”

    坚持行政处罚公开原则，就是将行政处罚的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉，以增加行政处罚的透明度，体现行政处罚的民主，保障公民的知情权，促进公民对行政处罚的民主参与，方便公民对行政机关的监督，这就是行政处罚公开原则立法的根本价值。

    二、行政处罚公开原则的构建

    行政处罚公开原则在《行政处罚法》以及《治安管理处罚法》等法律法规中都作了明确规定，但是比较笼统、松散，且有补充之必要。

    公开原则，是行政处罚程序不可缺少的原则。行政处罚如不公开，则可能变成为一种危险专横的行政，公民的合法权益就会受到威胁甚至受到侵犯。那么，行政处罚的主体、种类、程序等等都应明明白白地规定在法律中，克服一些部门和地方行政处罚过乱以及随意处罚的现象，让人们知道哪些行为该罚，哪些不该罚，哪些机关有权作出哪种处罚，哪些机关无权作出处罚等。由此，公开原则应由以下几种制度来体现：

    （1）法的公开制度。即有关行政处罚方面的立法应让人们知晓和参与，从而取得人们的支持和认同。“公民们如果知道什么事情要受罚，并知道这些事情是在他们可做不可做的能力范围之内的，他们就可以相应地制定他们的计划。一个遵守已公布的法规的人不必害怕对他的自由的侵犯。”这要求有关行政处罚的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及政府规章等规范性文件都要以适当途径公开，使人民有了解与遵守的可能性。

    （2）表明身份制度。《行政处罚法》第三十四条第一款规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件”；第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”；《治安管理处罚法》第八十七条第一款也规定：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。”这说明行使执法调查、处罚送达、执行处罚等职务的执法人员在例行公务时必须出示表明自己身份的证件、文书或者佩带标志，受委托执行行政处罚职务的，要出示委托证明，以便让行为人了解其合法身份，使行为人免受行政机关的越权、滥用职权以及失职行为的不法侵害。

    （3）告知制度。行政机关在进行行政处罚前，应当告知受罚者处罚的依据，处罚的轻重或者不予处罚，并告知受罚者所享有的诉权及其他有关事项。告知，对于受罚者来说，是其法定权利；对于行政机关来说，则是其法定义务，如果行政机关不履行告知义务，则属于违反了有关法定程序的行为，因而其作出的相应处罚决定不能成立。

    （4）说明理由制度。行政机关作出行政处罚决定，应当对受罚者说明处罚的事实根据、法律依据及其他理由。这也是行政机关的法定义务。

    （5）咨询制度。当受罚者要求了解行政处罚决定的有关情况时，行政机关应及时给予答复或者将有关文书除法律、法规规定限制的以外，允许受罚者及其利害关系人阅览、查抄和复制，但对于法律规定的涉及国家机密、个人隐私和其他的保密文件，行政机关无权向他人公开。

    （6）听证与申辩制度。当事人要求听证的，行政机关在作出处罚决定之前应当听取当事人的陈述和辩解。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张，提出有利于自己的证据；有权为自己申辩，反驳不利于自己的证据；有权与执法人员进行对质和辩论；有权作最后陈述。听证程序有利于行政机关客观、全面地查清案件事实，听取各方当事人的意见，使行政处罚决定建立在正确、公正、合法的基础上，从而减少行政争议；有利于公民对行政机关的监督和强化行政机关内部的自我约束和监督。

    （7）案例公开制度。当前，司法机关在方便公众查阅裁判文书上逐步公开，已迈出了可喜的一步。但在案例公开的内容、范围等方面还没有成熟的经验和做法，应当加以研究和推行。行政处罚形成的案例应以一定的形式和途径公开发表，为公民学法、知法、懂法和守法提供便利，并且为法学研究提供丰富的实践经验。

    行政处罚的一系列制度，既保证了行政处罚公开原则的实现与遵守，又极大地推进了我国民主与法制的发展与完善。可见，行政处罚公开与否，关系着行政机关能否维护公民与组织的合法权益以及我国行政法制能否实现的重大问题。因此，行政机关在作出行政处罚决定时一定遵循公开原则，促进依法行政，达到行政法律关系各方的和谐。

 河南省西华县人民法院  金广良