论有限审查与行政自由裁量行为

文章摘要：世界上多数国家在其法律制度的设计当中，都赋予司法机关在行政诉讼当中对行政机关做出的行政自由裁量行为进行司法审查的权利。然而，这种司法审查的审查强度却因为不同国家法律制度的不同而存在着较大的差异。虽然差异较大，但是大多数的国家都认可和允许对行政自由裁量行为进行有限审查，以达到监督和约束国家行政权的目的，而极少有国家采用极强的完全审查模式与极弱的事实审查模式。本文正是从这样一个角度出发，探讨了有限审查与行政自由裁量的相互关系以及其他相关问题，力求进一步明确司法权对行政权进行监督的限度与强度，从而使两者在相互制衡中发挥最大的社会效用。

　　关键词：有限审查，行政自由裁量行为，权力制衡，行政权扩张

　　缘起：得有限审查之条件

　　要明确有限审查与行政自由裁量行为的相互关系，首要问题在于明确能够进行有限审查的条件。我国关于有限审查的条件的规定见于行政诉讼案件的受案范围，依照我国行政诉讼法的相关规定，法院作为司法机关，只能对行政主体的具体行政行为的合法性进行审查，只有行政行为对于行政相对人显失公正的时候，才能对该行政行为的合理性进行有限审查。上述的规定体现出以下几点基本的信息：首先，我国法律允许法院对具体的行政行为——主要是行政裁量行为部分——进行审查。其次，这种司法上的审查只能是一定程度上的审查，即有限审查，而不能是完全的审查。最后，这种审查界定于具体行政行为的合理性之中，而且必须以行为显失公正为前提。由此可见，立法者并未将对所有的具体行政行为的有限审查权赋予法院，而只是限定在一定的条件之下。与此同时，我国法律关于有限审查的相关规定也必然的涉及到了以下四个方面的问题。

　　相关问题一：自由裁量行为，具体行政行为，有限审查之关系。

　　行政机关的具体行政行为以行政相对人特定为标准。而在行政机关做出具体的行政行为时，由于客观情况常常复杂多变，灵活性强，而法律规定则具有较大的稳定性与不变性。因此，行政机关若僵硬的运用法律实施具体行政行为常常不能达到公平公正的结果。在这种条件之下，赋予行政机关做出具体行政行为时一定的行政自由裁量权则成为一种必要。由此可见，行政自由裁量行为是行政主体做出具体行政行为的过程中，针对不同的环境条件以及相对人进行灵活处理的行为，这种行为不仅必须而且必要，行政自由裁量行为有助于行政机关不同问题，不同考虑。在不违背总体公平，平等的原则之上，行政自由裁量行为有助于更好的实现个体的公平与正义，起到了区别对待的作用。尽管行政自由裁量行为有助于行政机关更好的履行义务，但是我们还必须看到的一点是行政机关作为自由裁量人，其本身具有较大的主动性，则在客观上存在滥用自由裁量，侵犯相对人合法权益的可能，因此，必须对其自由裁量行为进行适当限制，以使其行之有度。正是从这点出发，具体行政行为当中的行政裁量行为便成了法院对具体行政行为进行审查的关键与核心所在。

　　相关问题二：为何要对行政自由裁量行为进行审查？

　　通过研究我们可以发现，之所以赋予司法机关在行政诉讼阶段对行政自由裁量行为进行司法审查的权利，是因为以下三个方面的原因：

　　首先，对行政自由裁量行为进行司法审查，是权利之间相互制约的必然要求。根据权利分立与制衡的思想，立法权，行政权，司法权三种权力处于相互平等的地位，三者相互协调，相互约束，从而共同构建了一个国家的整体权利体系。虽然我国并没有确立三权分立的制度，但权力的运行与制约机制则大同小异。而行政诉讼建立的目的就在于监督和约束行政权，从而防止行政权对行政相对人权利的侵害。行政诉讼中的审查制度，无疑是确保这种监督与约束的一种有效的制度设计。而且，伴随着行政国家时代的来临，国家行政权的扩张趋势越来越明显。行政管理涉及到了人们生活中的方方面面。因此，人民一方面需要赋予行政机关越来越多的权利以适应不断发展的社会的需要，另一方面，基于孟德斯鸠：“一切拥有权利的人都容易滥用权利……因此必须用权利制约权利……”①的著名论断，人民对权力扩大的行政机关亦抱有戒心和不信任感，在这种条件下运用司法权利对行政权下作出的行政行为进行审查则成为制约与监督不断扩张的行政权的一种必要。但是，由于不同国家权利制衡架构的不完全相同，从而使得对行政自由裁量行为的审查强度存在差异。

　　第二，对行政自由裁量行为进行司法审查，是法治观念不断深入的必然结果。法制观念的首要原则便是依法行政。该原则要求行政机关行政权的行使必须有明确的法律依据。并且行使行政权的过程中需要受到法律的监督与约束。而法院作为独立行使司法权的机关，理应利用法律对行政权进行监督与约束。法治观念体现在行政诉讼制度的设计上主要表现为横向监督与纵向监督两个方面，横向监督就是规定行政诉讼的受案范围，而纵向监督便是审查强度。因此，一个国家对行政诉讼的受案范围与审查强度往往体现了这个国家的法治水平。

　　第三，对行政自由裁量行为进行司法审查，是司法作为权利最后救济途径的必然体现。司法救济原则要求法院作为司法权力的行使机关保护行政相对人的权利免受行政机关的侵害。“司法最终裁决是保障人民权利的需要，是保证人民免受违法行政侵害的最后一道屏障”。②司法最后救济意味着行政机关做出的行政裁量不具有当然上的最终效力，当事人完全可以以行政机关侵害其合法权益为由向法院提起诉讼，而诉讼目的的实现则要求法院对该行政自由裁量行为进行审查。

　　相关问题三：为何多数国家对行政自由裁量行为实行有限审查？

　　如前所述，行政行为需要接受司法机关的审查是毋庸置疑的，即便如此，为何多数国家对行政自由裁量行为实行次强的有限审查，而不是最强的完全审查，或者最弱的事实审查模式呢？对于不采取弱式的事实审查的原因，多在于行政权力不断扩张的今天事实审查并不能起到监督与约束行政权力滥用的目的，而多数国家之所以不采取完全审查，则有以下几方面的原因：

  　首先，现代国家行政权与司法权的合理配置要求对行政自由裁量行为的司法审查只能是有限审查。具体来说，现代国家的权力配置当中，司法权与行政权互相协调，彼此平等，而一旦司法机关得以对行政自由裁量行为进行完全审查则意味着司法权凌驾于行政权之上，这显然违背了现代司法权与行政权平等配置的基本理念。同时，这也是司法权有限原则的必然要求。

　　第二，国家行政机关有其专门的管理领域，有其特定的任务与目标。因此利用司法机关对其自由裁量进行审查的同时还必须注意要赋予行政机关积极能动的推进各种事业所必需的自由空间，使其能够积极主动的处理各项行政事务，避免越俎代庖，从而妨害了行政机关正常的行政行为的做出。同时，由于行政机关做出的行政裁量行为多具有极强的时效性，而若对所有的行政行为进行审查势必阻碍实效性的发挥。因此，多数国家只对具体行政行为进行有限审查。

　　第三，仅对行政自由裁量行为进行有限审查是现实情况的必然要求。在现实情况当中，行政机关往往拥有专门性的技术与知识以及相关专业人员。因此行政机关做出的行政裁量行为一般都建立在某种专门技术与知识之上。而法院虽为法律的精通者但对行政机关的专门领域则多为完全的外行者，在这种条件之下，赋予行政机关自由裁量的权利并要求法院以一个外行者的身份尊重行政机关的行政裁量并仅进行法律问题上的有限审查则是必须的。

　　相关问题四：对行政自由裁量进行有限审查的发展趋势如何？

　　随着行政国家的到来，行政权的不断扩张，行政行为几乎渗透到人们生活的每个方面。在这种背景之下，现今对具体行政行为的合理性进行的有限审查模式必然面临着新的挑战。如果继续将有限审查约束在既定的范围显然不适应社会的发展，进而会出现越来越多司法权无法监督的行政行为的行使与行政自由裁量的滥用。而上述的情况必然将导致行政权侵害行政相对人的合法权益的产生。在这种大背景之下,尽量缩小司法审查绝对不能涉及的行政裁量领域,扩大有限审查的范围与力度，同时加强行政自我拘束,由此而适当地确保行政权与司法权的均衡,使得行政的观点和司法的观点相互碰撞,为保护私人的权利而追求最好的结论,这是现代各国司法改革及行政法学研究所面临的一个共同课题。毫无疑问,法院一方面要进入行政的自由裁量领域进行判断,另一方面又要为行政的自由判断留有足够的空间,这是现代国家合理配置行政权和司法权的基本要求。为了实现这种权力配置状态,就必须尽量为法院干预那些并未违法但却显失公正的行政自由裁量行为提供理论依据，而其中最重要的便是扩大司法机关有限审查的范围并加大审查的力度与强度，以期在此基础上寻求司法权与不断扩张的行政权的新的平衡点。

　　参考文献：

　　①（法）孟德斯鸠著《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。

　　②张树义著《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第53页。

　　③薛刚凌：“对行政诉讼审查范围的几点思考”，《行政法学研究》1997年第2期。

　　④季涛“行政权的扩张与控制——行政法核心理念的新阐释，《中国法学》1997年第2期。

 山东省垦利县人民法院   李一成 种磊