农民工子女受教育权的行政法保护

据报道，中国儿童中心2002年至2003年对中国9个城市的抽样调查显示，流动儿童义务教育年龄段中近9.3%处于失辍学状态，近半数适龄儿童不能及时入学。[1] 我们所说的农民工子女特指那些城市工作和居住但未取得城市户口，处于义务教育阶段的在城市务工的农民的子女。其概念与一般意义上的流动儿童、少年概念有所不同，他们也属于“流动儿童”“流动少年”，但其范围比我们现在所说的“流动儿童”“流动少年”的范围要小得多。对于农民工子女受教育权而言，其被侵害的原因显得较为复杂，既有属于学校和家庭的原因，也有属于社会的原因，本文仅从行政法的角度分析其根源所在。

                   农民工子女受教育权缺损根源

   1、对受教育权立法保障不足。与西方国家的教育法制相比，我国的教育法体系结构不完整，缺少各类教育子权利部门法以及配套法规。教育法律规范不完整，立法质量亟待提高。教育法规操作性差。目前我国教育立法对学校权力的授予、运行、制约及责任承担等问题，都缺少法律规定。

    2、在现实中，我国在教育行政执法方面仍存在执法不严的现象，一方面由于不少教育法规没有明确法律责任，没有明确的法则；另一方面已明确法律责任的，对国家机关的违法行为制约不够。

    3、教育申诉制度操作性差。教育申诉制度是受教育者在其受教育权受到侵害时，依照教育法和其他法律规定，向有关主管机关申诉理由、请求处理的制度。申诉作为解决行政争议的法律制度，没有严格的法律程序，但却是教育行政救济的主要途径之一。然而，我国的申诉制度的建立还处在起步阶段，亟须不断完善。

     4、教育行政诉讼途径不畅顺。在教育法领域，司法介入存在着法律依据严重不足的问题。尽管在司法实践中，通过“法律、法规授权组织”解决了学校的被告资格问题，从而使学校的某些管理行为进入司法审查的范围，但这只是一种司法尝试，现行制度对学校法律地位的模糊定性，导致教育纠纷缺乏明确的法律救济，大量存在的受教育权受到侵害的案件被法院驳回起诉或不予受理，得不到有效及时的救济和保护。

                农民工子女受教育权行政法保护体系重构

    解决农民工子女受教育权的难题，政府应承担起自己的责任，构建一套严密的行政法保护体系。

  （一）转变政府观念，强化责任意识

   破除长期以来在政府内部存在的权力本位观，努力树立正确的宪法义务观。各级政府尤其是中央政府在实现农民工子女受义务教育权方面并非可为可不为，也并非可以随意作为，相反在许多问题上是必须作为，而且必须按照宪法规定的精神和原则作为。不能客观、清醒地对此基本常识予以认知，是各级政府对农民工子女受义务教育权保护不力甚至肆意侵权的主要症结所在。改进的根本途径是，强化各级政府对宪法实施和农民工子女受义务教育基本权利实现的责任意识，这种责任表现为一种直接的、首要的、强制性的宪法义务。在落实《宪法》和《义务教育法》的各项规定时，政府并非在施与恩惠，而是在履行义务；并非可以自由裁量实现的程度，而是必须竭尽全力。同时中央政府也要明确自己负有的责任是第一位的，并非可以将责任推卸给地方政府和家庭。弱化教育政治工具主义观念，逆转教育法律政策化趋势，加大对农民工子女受义务教育权的立法力度，把农民工子女应享有的权利、中央和地方政府的义务、以及权利主体寻求法律救济和保护的途径，以明确的、具体的法律规定予以确认，并使之具有可操作性。

   （二）完善农民工子女受教育权行政立法

    1、制定《反教育歧视法》,畅通农村通向城市的道路,切实维护农民工子女的平等受教育权益。适时制定有关平等受教育的专门法律,对农民工子女平等受教育权利给予全面、具体、详细的规定,是促进农民工子女平等地接受教育的基本法律保障。加快制定促进平等受教育法律的进程。

    2、完善《义务教育法》。在国家实现义务教育的问题上,《义务教育法》虽然规定了实现义务教育的原则法律责任等内容,但没有明示城市农民工子女义务教育条件的法律保障,更没有明确规定义务教育的“无偿”范围。无偿的范围应当包括就学所必要的最小限度的一切费用。免费教育主要指公立学校的义务教育。公立学校的义务教育不仅不得收取学费,还应实现免费发放学习用品。国家在教育制度的设立、学校的设置、设施设备及教职员的配置等教育外在条件方面均负有一定的义务。国民有权利要求国家履行在教育方面的义务。因此,必须修订《义务教育法》,增加国家在进城农民工子女义务教育条件的保障上的义务条款。

   （三）严格教育行政执法

    国家的教育行政权是组织和发展教育事业的重要力量，应依法采取一切适当措施，逐渐达到宪法和法律中所确认的受教育权的充分实现。严格教育行政执法的关键是依法治教，所以首先必须理顺政府部门之间的关系，加强行政执法队伍建设，规范执法主体的行政行为，包括教育行政部门及其工作人员的执法行为，使其不仅要符合实体法的规定，还要符合程序法中有关期限、方式等规定。其次，完善教育行政执法程序和具体制度。

    (四)不断完善教育行政监督

    教育法制监督是各类国家机关、社会组织和公民依法对有关教育的法律法规实施情况进行监督的活动。我国应借鉴英美等国家的教育督导制度，完善我国的教育行政监督。如设立教育监督检查机构，专门负责监督检查儿童受教育的状况，特别是流动儿童与贫困地区儿童受教育的情况，并制定检查教育法律法规执行与建议情况的程序，通过定期审查监督检查机构提交的报告，或进行社会调查，对怠于处理儿童、未成年人受教育问题的部门机构，要追究相关责任人的行政责任乃至刑事责任，并要对发现的问题及时进行解决。

   （五）完善教育申诉制度

    制定《学生申诉条例》，进一步明确规定学生申诉的法定期限、申诉管辖权及申诉程序，各地也应根据本地实际情况制定具体的申诉办法，健全学生申诉制度，使学生申诉进一步规范化、法制化，充分发挥申诉对受教育权救济的重要作用。在实践中需要在各级教育行政部门和学校建立受理学生申诉的专门机构和人员，并制定规范的工作制度。

    目前，我国在教育申诉领域内正在积极建立“校内申诉制度”。根据国家教委“关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见”的规定，校内申诉制度，是指教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。校内申诉制度由于其涵盖范围较广，可以弥补行政申诉制度在教育实践运用中的不足。

    (六) 完善教育行政诉讼制度

    建议仿效法国的公务法人的提法，将学校定位为承担公共职能的公务组织，明确其行政主体地位，其公共职能行为当然属于行政行为，当学生对学校的公共职能行为有异议时，学校就是行政诉讼的适格被告，学生可依照行政救济的内容，提起司法救济程序而无需法律法规的授权。

   （七）关于教育行政赔偿制度

    有权利的侵犯就应有责任的承担,同时也可能伴随着损害赔偿。当学校的教育行政行为致使公民的受教育权受损时,适用行政赔偿这一国家赔偿程序处理案件,不仅有利于与行政救济程序的互相衔接,更加有效地保护了公民的受损害赔偿权。根据现行《国家赔偿法》的规定,应当由学校自己作为直接赔偿的义务机关,由于学校多数是由国家财政兴办的,其最终的赔偿责任如同其他国家机关一样,也应由国家作为真正意义的赔偿主体来承担。同样,追偿制度也适用于教育行政赔偿案件,在学校承担了全部赔偿责任后,学校可以对故意或有重大过错的直接责任者,可以追偿全额或部分赔偿金。

 

 

注释：

[1] 刘道东 吴瑞云：《论流动儿童受教育权的法律保护》，//www.rednet.com.cn 2003-7-16。

 

 河南兰考县人民法院   陈志力 陈剑光