环境公益诉讼刍议

目前，我国正处于经济快速发展时期，但环境问题也越来越严重，大气污染、水污染、臭氧层空洞等无不威胁人类的生存和发展。人们在创造着巨大经济财富的同时必须对自己的生产方式作出深刻地反省，人们的环境价值观、道德伦理观也在经历着深刻的变化。环境问题是一个社会问题，它需要社会各个阶层、各个组成部分从各个角度提供解决的途径。但是，怎样才能使环境问题得到更好地解决呢？法学界在进行着积极的探索和创新，环境公益诉讼便是其中的一个体现。

　　一、环境公益诉讼的概念和基本特征

　　公益诉讼可追溯至古罗马时期，是与私益诉讼相对称的概念。在当时，公益诉讼是指对于危害社会公益的行为，所有市民都有权提出诉讼。而私益诉讼是指对于危害个体利益的行为，只有特定的人才能提起诉讼。

　　近代，公益诉讼出现于20世纪60年代。美国经历了剧烈的社会变革后，许多公益活动都在展开，也尝试了许多法律制度和概念，那些为了保护消费者、有色人种、未成年人等弱势群体或者为了保护公众利益而进行的诉讼被称为公益诉讼。

　　公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼是指所有为了维护公共利益的诉讼，既包括由国家机关代表国家以国家的名义进行的诉讼，也包括法人机关团体以自己的名义提出的诉讼。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。所以环境公益诉讼包括两种模式：环境民事公益诉讼，即公民、法人、团体对于一般的民事主体污染破坏环境的行为提出的诉讼；环境行政公益诉讼，即公民、法人、团体对于行政机关及其公职人员的污染破坏环境的行政行为，甚至对于国家的污染破坏的计划、规划和政策，提出的诉讼。

　　环境公益诉讼是公益诉讼的典型体现，它具有不同于一般公益诉讼的特征：

　　1、环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会的公共权益，一般并不直接损害被告私人的利益。在司法实践中一直存在一个怪现象，一方面，环境污染等案件日益增多，这些案件和国家利益、社会公共利益紧密联系，日益受到社会的关注；另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，普遍存在着无人应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。环境公益诉讼的目的是维护整个社会和人类的环境公益，即包括国家、社会、组织团体和个人的环境整体利益。

　　2、环境公益诉讼的原告范围广泛。“环境是一种公共产品”，它与每个人的利益都密切相关，环境公益诉讼可以由社会全体成员提出，只要有任何侵害环境公益的行为，无论是直接利害关系的组织和个人还是无直接利害关系的组织和个人都可以提起诉讼，其原告的范围是多元的。

　　3、环境公益诉讼具有明显的预防性。环境破坏具有不可逆性，环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救，所以法律有必要在环境侵害尚未发生时就容许公民适用司法手段加以排除，阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

　　4、环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而是一种与原告资格认定相反的诉讼方式和手段，这种诉讼可在行政诉讼和民事诉讼中采用。如被诉对象是对环境公益造成侵害的行政机关或其他公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如被诉对象为公司、企业、其他组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

　　二、环境公益诉讼制度的发展现状

　　公益诉讼制度的建立使公民个人对国家事务的治理从一种缺乏制度保障的权力进化为一种“触手可及”的实实在在的权利。

　　美国是现在公益诉讼制度设立较早也比较健全的国家，并且在1970年将这一新的诉讼类型引入环境领域。目前此制度在美国的多项环境法律中均作了规定。该制度的设立使环保主义者在法院的帮助下，拥有了能与大企业和政府相抗衡的保障。该制度的设立，使公众可以对损害环境公益的行为提起诉讼，更好地保护了弱势群体的利益，同时由于这方面的规定，社会团体及个人可以较主动的执法，企业势必会采取相应的环保措施，以避免环境纠纷的发生。作为公益诉讼制度的先驱，美国的公益诉讼制度被许多国家所借鉴，如加拿大、德国、澳大利亚、日本，以及我国台湾地区。

　　较之以上国家和地区，我国在环境公益诉讼方面落后于时代的发展。环境公益诉讼在实践中面临尴尬，近些年公益诉讼的案件多以败诉告终。如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据《杭州西湖风景名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应该核发规划许可证，允许在西湖风景名胜区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有风貌，而西湖区人民法院则认为杭州市规划局颁发建设许可证的行为对金奎喜无实际影响，属“主体不适格”，裁定不予受理。

　　全国各类公益诉讼案件曾出不穷，但却屡屡败诉。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。这也就是说公益诉讼缺乏理论上的有力支持。根据我国民事诉讼法的规定，有起诉资格的人必须“与本案有直接利害关系”，这显然对环境民事侵害的受害人十分不利。因为他们所遭受的环境侵害大多是间接的和无形的。我国行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，是人为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、活人或其他组织，而对侵害环境公共利益的抽象行政行为，仍不能通过诉讼途径得到救济。

　　三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性

　　（一）构件环境公益诉讼机制是保障公民环境权的需要

　　公民环境权是指公民享有舒适、健康、良好生活环境的权利和平等合理利用自然资源的权利，包括日照权、通风权、安定权、清洁空气权、清洁水权和观赏权等。我国虽没有明确规定公民的环境权，但宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，已经逻辑地隐含了环境权的概念。然而由于现行民事诉讼法律制度和行政诉讼法律制度对原告资格所作的限制，使公民的环境权受到侵害时不能借助诉讼制度来寻求救济。而建立环境公益诉讼制度，公民可以依其对破坏环境公益的行为提起诉讼，保障其环境权的实现。

　　（二）构件环境公益诉讼是应对WTO竞争，是加强我国环境安全的需要

　　入世后，面临的竞争是激烈的和多方面的。今后的市场准入包括大量外国资本和商品的进入，带来的一个问题就是跨国环境污染和环境垃圾的转移，这些行为在中国目前还没有有效的法律加以规制，必然会使中国变成国际环境污染的倾销地和最终消费地，严重侵害我国的环境公共安全。环境公益诉讼作为公众保护的最后一道防线，是入世后加强我国环境保护的重要举措之一。

 

　　（三）环境公益诉讼制度可以充分发挥广大人民群众的监督作用

 

　　首先，环境公益诉讼制度的实行，有利于公众监督行政机关的违法行为，建立包括环境公益诉讼制度在内的公众监督机制，可以有效地防止因为行政主体的权力竞争而导致的公共利益受到损害，防止因行政机关的违法或不当行为引起的环境污染和破坏。其次，环境公益诉讼制度的实行，有利于公众协助行政机关监督不法企业。我国小规模企业为数众多且污染问题广泛存在，我国对这些企业的环境管理也没有得到很好地落实，使得这些企业有机可乘。而环境公益诉讼制度可以广泛的发动群众，使其承担起监督污染者的责任，使环境污染得到更好地治理。

 

　　四、我国建立环境公益诉讼机制的构想

　　（一）取消对原告主体资格不适当的限制，扩大环境公益诉讼的范围。

    现行《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件：“原告是与本案有直接利害管理的公民、法人或其他组织”，即只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。现行《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵法其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这里强调的原告是自身合法权益受到侵犯的人。这样，就导致环境损害并不能及时有效地得到预防和纠正。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，环境与每个公民的利益紧密相连，原告的资格不应限与案件有直接利害关系，而应将原告范围扩大至所有社会成员，包括公民、企事业单位和社会团体，这样才能充分发挥每个公民的监督管理作用，才能切实的保护好环境。

　　现行《行政诉讼法》规定，公民对其行政机关及其公务人员的具体行政行为可以提出行政诉讼，在这里把诉讼范围仅仅界定为具体行政行为。在现实生活中，行政机关有时会制定一些危害环境的开发计划、规划、政策等情况，这些抽象的行政行为对环境的危害性更大更广泛。所以，在环境公益诉讼中，我们应当放宽诉讼范围，对于抽象行政行为也应能进行诉讼。

　　（二）合理分配举证责任

　　环境诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。所以要合理分配举证责任：对有关民事和程序事实仍遵循“谁主张谁举证”的原则；关于违反环境公益的事实则采取举证责任倒置。原告仍需要对被告损害公益的事实，即国家利益、社会秩序受到损害或者可能受到损害的事实承担证明责任便可，其余的事实由被告负责，除非被告能提出自己没有违法行为的事实或抗辩事由，否则将由被告承担损害环境公益的后果。

　　（三）环境公益诉讼费用的承担及对公益诉讼原告的奖励

　　环境公益诉讼维护的是公众环境权，是一项公益性事业，所以其费用承担方式应该与一般诉讼有所不同。而且在环境新型侵权案件中，由于其涉及面较大且涉及众多复杂的专业知识，原告需承担极为昂贵的费用如高科技鉴定费用。为了不让诉讼费用成为诉讼的阻碍，增强公众提起环境公益诉讼的主动性，应借鉴国外的做法，适当减轻诉讼费，在立法上，对诉讼费用的承担做出有利于原告的规定。如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家论证费）判给诉讼的任何一方，以利于保护公民提起公益诉讼的积极性。对此我国应予以借鉴。另外，政府应当考虑在资金、技术、法律援助等方面给与更多的支持和鼓励。

　　同时，提起环境公益诉讼需要花费大量的时间、精力，这对原告来说是一件不太情愿的事情，为了调动人们的积极性，更好地保护环境，应当在原告胜诉后给予一定的奖励。

　　（四）积极发展环保团体

　　同污染者和执法机关相比，公民个人力量弱小，很难捍卫自己的权利。但是，一旦公民结成具有一定规模的环保团体，那便有可能同侵害方平等对话。国家环境保护运动的实践已经证明，环保社团无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境，政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或为受害的公众提供充分保护或救济时，环保社团可以代表公民个人或公众，通过提起环境诉讼等方式保护公民合法的环境权益。就目前状况来看，我国的民间环保组织蓬勃发展，为中国环保事业的发展注入了一股新的力量。但总体来说我国的环境保护组织实力薄弱，从事的还是比较初级的活动，社会影响力不大。我们要改变这种状况，充分认识环保团体对中国环境保护的重要性；充分认发挥环保团体对政府官员、污染企业的制约监督作用；发展对外交流和国家合作，增强实力，扩大影响。

　　参考文献：

　　1、张明华：《环境公益诉讼制度》，载《法学论坛》2002年第6期。

　　2、桂林：《论环境公益诉讼制度》，载《许昌学院学报》，2003年第6期。

　　3、陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第1112-114页。

　　4、周训芳：《环境法学》，中国林业出版社2000年版，第6-7页。

　　5、李放：《试论我国环境公益诉讼制度的确立》，载《中国社会科学院研究生院学报》2004年第3期。

   山东省莒南县人民法院    李敏