公益信托的法律特征及我国模式的探索

公益信托，也称慈善信托，是指出于公益目的，即使整个社会获得利益之目的而设立的信托，此种类型的信托在社会生活中通常表现为：委托人提供一定数额的财产作为信托财产，由受托人管理该项财产，并按照有关信托行为的规定，将信托利益运用于举办某一项或某些公益事业即科学、教育、文艺、体育、卫生、宗教、环保或社会福利事业。{1}（P266—267）公益信托为各国信托法所普遍承认，此观点大陆法系国家和英美法系国家并无不同。实践中，此种信托在英美法系国家发展非常广泛，且渗透到社会生活的各个领域，对社会公益事业的发展做出了巨大的贡献。在大陆法系国家的社会生活中，此种信托事例也较为常见。{1}（P266）根据各国信托法的一般规则，任何一项具体的信托，只要信托人设立它的目的属于该法所规定的“公益目的”的范围，它便可以作为公益信托而设立。

《中华人民共和国信托法》第60条、第61条、第62条的规定，已经明确了我国公益信托的法律特征及有关要件，为我国公益信托事业的发展确立了法律基础。

经过改革开放近三十年的经济积累，我国的社会财富得到了较快增长，自然人、法人手中都有了一定的资金，这就为公益信托的发展奠定了经济基础，因为设立信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产。作为委托人的从事公益信托的公司、基金会、事业单位甚至自然人都活跃在不同的社会生活领域，如扶贫、救灾、环保、教育、医药卫生等等，为社会公益事业的发展做出了很大的贡献。但是，我国的公益信托有关组织机构的发展也受到法律法规不健全、有关组织公益性质不明确、管理不到位等问题的限制，与发达国家相比还是相当滞后，有必要进一步明确其法律性质并探讨其发展的中国模式问题。

一、公益信托的法律特征

1．公益信托的公益性特征

公益信托强调目的公益性。 [1]公益信托强调公益目的为其首要之义，公益信托之本旨在于促进公众利益，这便使它的运行必须以使整个社会或者使其中的相当一部分人受益为结果。以举办公益事业或者资助开展公益活动为宗旨的公益信托，从客观上讲的确能够使整个社会受益。以资助生活费、教育费或研究经费为宗旨的公益信托，只要它的存续时间较长，资助范围合理，就能使社会相当一部分人受益。它并不是以特定的某一人或某些人为资助对象，而是以整个社会或该社会一定范围内的所有需要该项资助的人为资助对象。这在法律中有明确的规定，而且获得资助的条件也有明确的法律规定。因此，可以认为任何一项以资助个人为内容的具体信托，只有当不仅委托人设立它的目的是救济贫困、促进教育、提倡宗教或者环境保护等，而且它的资助对象还并未被有关的信托行为所特定化，即这一资助对象包括符合该行为中规定条件的所有的人，它才能够被视为是公益信托；相反，如果信托人虽然具有前述目的，但却将它的资助对象仅限定为特定的某一人或某些人，该项信托则属于私益信托。如，某一信托，它旨在救助全国或某一地区的所有无助的人，则属于公益信托；它仅以特定的某几个人为资助对象的话，就属于私益信托。公益信托强调公共利益，从其实施效果上看应该有益于整个社会，对于其是否有公共利益可以从实质和形式两个方面讲。从公益信托实质方面讲，该信托应该有明显社会利益。从形式层面看，受益人应该不特定。只有受益人不特定，谁都有可能从中受益，才可认为信托具有公共利益实质，从而成立公益信托。

英美法院长期遵循一项评判标准是1601年的英国“公益事业法”在序文中开列的有关公益目的详细清单，后来有学者又做详细归类，认为法律上的公益目的包括四大类：第一类是济贫目的；第二类是发展教育目的；第三类是发展宗教目的；第四类是其他有利于社会公众的目的。《美国信托法重述》（第2版）第368条概括为六类：第一类是救济贫穷；第二类是发展教育目的；第三类是发展宗教；第四类是增进健康；第五类是政府或社会目的；第六类是其他有利于社会实现的目的。日本、韩国在信托法中列明公益目的为祭祀、学术、宗教、慈善、艺术和其他公益目的。我国信托法中对此也做了规定。

2．公益信托对信托行为一律实行要式主义

这是各国信托法的一个惯例，任何一项设立公益信托的信托行为，都必须采取书面形式，而不能采取口头形式。公益信托涉及社会公共利益，涉及社会的公正和诚信问题，设立时理应慎重，理应采用书面形式。各国信托法均认为设立公益信托行为必须采取书面形式，但在对这一形式的具体要求上却不尽相同。英美法系国家的信托法要求有关的信托行为采取一般书面形式。例如，美国信托法认为，如果慈善信托是由信托人通过遗嘱而设立，有关的遗嘱必须表现为文件形式，并且该项文件还必须符合当地遗嘱法的格式要求，由信托人作出的关于他的意图的口头或非正式的声明将不被承认。如果慈善信托是由信托人通过契约而设立，有关的契约也必须表现为文件形式，并且该文件还必须具备应当具备的全部条款并由信托人签名，根据口头证据规则，关于对该项契约的条款的更改或否认的口头证据将不被承认。至于设立慈善信托的宣言，依美国信托法也必须采取书面形式。{1}（P269—270）大陆法系国家的信托法则实际上要求有关的信托行为采取特殊书面形式。

我《国信托法》第62条规定了公益信托的设立和确定其受托人应当经过批准。未经批准不得以公益信托名义进行活动，该条明确规定了公益信托的许可批准制度。

2．对公益信托适用力求近似原则解决其信托财产或其他剩余部分的有效利用问题

力求近似原则是英美法中的一项关于使用赈济财务的原则。这一原则的内容是：某一赈济财务本来应使用于某一公益目的，但由于种种原因目的已经无法实现，或者财产尚有剩余，则法院或慈善机构管理署可以为该项财产制定一个计划，使其使用于与该项目尽可能相似另一公益目的。

信托人设立公益信托是出于公益目的，而这一公益目的又是特定的、具有一定内容的。然而，社会生活中可能存在着由于种种原因使这一目的无法实现的情况，或者目的已经实现，但公益财产还有剩余。如果出现上述情况，就产生了对有关的信托财产或者剩余部分如何进行处理的问题。如果将有关财产或剩余财产返还，还不如将其用于其他公益目的，更体现出对信托人意思的尊重。但由于信托财产毕竟是信托人提供的，对于该项财产或它的剩余部分，显然应该使用于与信托人设立信托时所具有的那一项公益目的尽可能相似的另一项公益目的。力求近似原则所涉及的财产使用恰恰与此内容相吻合。因此，适用最相近似原则处理有关公益财产或剩余部分是最简便合理的办法。 [2]

英美法系国家的信托法对适用力求近似原则来解决公益信托中的信托财产或者它的剩余部分的有效利用问题持明确肯定态度。在这一方面，英国法律的有关规定在这类信托法中极具代表性。1960年的《英国慈善事业法》对这一原则可以在公益信托领域内适用持肯定态度，在此基础上它的13条第1款还对允许适用这一原则的情形做了规定。根据英美法系国家的信托法的共同原则，只有法院才有在公益信托领域内适用力求近似原则的权力，受托人并无这一权力。

大陆法系国家的信托法实际上也已认可了力求近似原则。例如：《日本信托法》第56、73条与《韩国信托法》第55、72条中便有下述精神：公益信托，当信托目的已经实现或者不能实现时，如果信托财产没有归属权利人，主管机关可以根据信托本意，为实现类似的目的而使信托继续。根据这两部法律，对于这一原则的适用是有条件的，即信托财产或者它的剩余部分不存在归属权利人的问题，此点上它们与英美法系是不同的。

我国信托法也是考虑到国际上其他情形的。信托法规定，公益信托终止没有信托财产权利归属人或者信托财产归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机关批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将公益财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托，从而实现公益信托的本质要求。

4．对信托财产及其收益在税收方面给予优惠

这是各国税法的一个惯例，它的主要内容是，对于与存在于公益信托中的信托财产及其收益有关的各种税收实行减免。

税收是国家财政收入的主要来源，而国家征税的主要目的还是为了运用于公益事业及与此有关的事业发展之中。存在于公益信托中的财产和收益，本身就是一种被直接或间接运用于社会公益事业的财产，因此，对它们在税收方面予以减免，是顺理成章的。各国税法均对公益信托中的财产及其收益的税收减免做了规定。

我国目前对公益事业的税收优惠有两方面：一是针对捐赠人对非赢利组织捐赠时的税收优惠政策。在企业所得税法规和个人所得税法规中，有关慈善捐赠的税收优惠是基本规定，按照《所得税法实施条例》的规定，企业所得税的纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度利润10％以内的部分，准予扣除。金融、保险企业用于公益、救济性捐赠的扣除部分不能超过1．5％。个人通过有关机构，向公益事业以及遭受严重自然灾害的地区、贫困地区的捐赠，没有超过申报应纳税所得额30％的部分，可以扣除。除此之外，财政部、国家税务总局认定的向中华健康快车基金会、中华慈善总会、中华环境保护基金会等11家单位的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。二是针对非赢利组织的税收优惠。对非赢利组织本身，我国税法规定了非常优惠的税收优惠政策，基本上涵盖了向非营利组织征收的各个税种。实践中，我国制定非营利组织的税收政策，也采取了比较务实的态度。我国税法并不重视这些单位名义上是否是非营利性组织，而是强调这些单位的各种行为是否属于应税行为，对那些非营利性行为给予一定的税收优惠政策，对营利性行为则依法纳税。综上，我国公益事业的税收机制为：捐赠人依据法律认定的主体开具的捐赠凭证享受税收优惠，非营利组织主要是依据其行为而不是依据其资格获得免税优惠。

二、我国公益信托的模式探索

在我国，目前公益信托事业还处在初级发展阶段，公益信托的发展尚不能满足社会的需求。因此，有必要在总结国外公益事业发展经验的基础上，考虑我国的实际情况，探索出一条适合我国的公益信托发展之路，在公益信托的发起设立、公益信托合同的签订、公益信托财产的运作管理等方面进行诸多合作，发挥各自的优势，共同推动中国公益信托的迅速发展。很多学者认为我国发展公益信托最好的路径是走基金会与信托机构合作发展公益信托之路，笔者也同意此种观点，因为基金会在我国起步较早，而且发展较为成熟，但是基金会作为公益信托受托人发展面临许多的困境，这些困境，可以通过基金会与信托投资公司合作开展业务的方式解决。

首先，基金会的活动宗旨“通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展”使之理所当然地承担起了促进公益事业发展之重任。在信托法出台以前，1988年国务院颁布的《基金会管理办法》及中国人民银行总行《关于进一步加强基金会管理的通知》，成为了民间公益事业发展规范和参照。虽然当时没有信托法的确认，然基金会的操作过程实质上已构成一个完整的公益信托。以专项基金为例，专项基金的设立需要基金会与捐赠人之间约定基金的使用目的、财产的管理方法，有受益人的，还要约定受益人范围以及受益人取得信托利益的方式。上述专项基金的运作完全符合信托成立的要件：具备了信托三方当事人、明确的信托目的、确定的信托财产和成立信托的意思表示。{2}《信托法》颁布后，公益信托有了自己明确的法律地位，基金会的运作有了进一步的法律保障，但基金会作为受托人无论在理论还是实践中均存在不足之处：一是资产难以保值增值。基金会的成员大多是社会知名人士和文化人士，他们没有理财经验，在管理和运用信托财产方面缺乏科学性的指导，难以使公益基金保值增值；二是存在着滥用基金资金的现象。现有法律对于基金会的各种活动缺乏有效监控，容易产生贪污或挪用基金资金的行为；三是对基金会的公益性质没有权威认定。基金会可以募集和接收社会捐赠资金，并利用该资金从事公益事业，但是长期以来没有明确对捐赠和信托两种行为作出界定，基金会接受的资金究竟是捐赠财产还是信托财产存有争论。如果有关组织和个人在委托基金会从事公益事业时，与基金会签订了信托合同，约定了信托成立的法定要件，双方法律关系明确，这种情形下性质并无疑问。但是很多组织和个人在向基金会提供资金时，并未与基金会签订严格的信托合同。根据《信托法》的规定，从法律形式上似乎并不具备公益信托的成立要件，这更进一步加大了对其定性的困难。现实中，基金会常视这些财产为赠与所得财产，又因缺乏相应的监管机制，结果这些捐赠财产由基金会自主使用，违背了捐赠者的意愿。

其次，可以通过基金会与信托投资公司合作开展业务的方式，解决上述问题。基金会将财产委托给信托公司来管理，由信托公司发挥专业优势，实现信托财产的保值、增值，从而保护受益人和捐赠人的利益。《信托投资公司管理办法》第21条明确规定“信托投资公司可以依照《中华人民共和国信托法》的有关规定，接受公益信托”，这为信托投资公司的受托人资格提供了法律基础。信托投资公司作为专业的投资理财公司，与基金会相比，具有很大的优势。信托投资公司可以通过对信托产品的设计，灵活地改变产品结构来吸引各阶层的投资者，将投资者的投资利益与实现公益目的很好地结合起来。基金会在吸引捐赠资金的能力上比较有限，一般都是大型的企业以及纯粹奉献爱心的个人成为委托人。然而社会上更多的人是具有捐助慈善事业、奉献爱心的美好愿望，但是财力有限、捐赠的数额也有限的人，他们最希望达到的效果是个人利益和公共利益的同时满足，个人投资收益与捐赠慈善事业均能实现。此种愿望通过传统的捐赠基金会无法实现。信托投资公司却可以通过信托产品的设计将投资人的自身利益与公共利益结合起来，信托为个人利益与公共利益共同实现的双赢局面的取得打开了通道。虽然《信托法》第63条规定：“公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。”强调了公益信托只能是纯公益信托的原则，英美法系也不允许有混合目的的信托存在，但这在实践中带来了很多难以解决的问题。很多学者认为在我国现有的国情状况下，物质生活和大众的公共意识都处较低水平，不能再照搬这一模式。纯公益目的的信托可能更便于管理，但是，将公益性质和非公益性质结合起来的信托在实践中能够发挥更大的作用，笔者也同意此种观点，因此，应对《信托法》的有关条款进行修改。{3}

信托投资公司与基金会相比有更严密的组织管理结构和监管体系。《信托法》对公益信托的受托人提出了更严格的监管要求，包括每年一次的信托事务处理报告、信托终止后的终止报告和清算报告等。较之基金会而言，信托投资公司有更为严密的财务系统和更为可信的信息披露能力，有能力成为合格的受托人。信托投资公司的公益信托业务以信托产品形式，通过公示信托计划、信托合同等较为成熟的方式进行，明确约定各方当事人的权利和义务，从而避免了基金会作为受托人产生的定性模糊及未签订信托合同等现实问题。

当然，我国现有的法律法规对公益信托只规定了基本的框架，没有具体的实施细则，因此，在操作上还存在很大的问题，比如，设立公益信托的批准程序，公益信托资金对社会公益的救助方式，监管人的具体监管方式等等问题都需要明确。我国是一个大国，社会事业仅靠政府是无法全部解决的，因此，公益信托是一个很好的解决社会公益问题的路径，既能吸纳社会上的公益基金，又能解决很多老百姓急需解决的困难和问题，因此值得我们认真研究和探索。




【作者简介】
朱志峰（1967—），男，吉林白城人，吉林省社科院《社会科学战线》杂志社编辑，助理研究员。



【注释】

[1]参见徐虎：《论公益信托》，安徽大学硕士学位论文，2003年3月，第20—24页。
[2]参见盖丽娜：《公益信托受托人制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年4月，第20页。




【参考文献】
{1}张淳．信托法原论（M）．南京：南京大学出版社，1994．
{2}金立新．探索中国模式的公益信托一中国社会科学院博士后工作站博士后庞洪梅谈公益信托（N）．金融时报，2005—04—25．
{3}林岚．我国公益信托发展面临的困境及对策（J）．法治时代，2004，（3）．