户籍改革需要央地双管齐下

据报道，深圳市政府将于今年8月1日起在全市实施居住证制度。2007年7月，深圳市政府颁布了《居住证试行办法》，并曾在盐田区域进行试点。持有深圳“居住证”的居民子女可在深圳接受义务教育，持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。对于流动人口居全国之最的深圳来说，这项措施将产生深远影响。目前在深圳超过1400万人的总人口中，本地户籍人口不过200多万，外来“流动人口”的比例高达85%，因而这场改革在深圳启动可谓正合“天时地利”，其必要性和迫切性自不待言。

事实上，许多所谓的“流动人口”早已在深圳拥有稳定职业和固定住所，成为名副其实的“深圳居民”，但是在法律上却不能享受市民待遇。虽然深圳户籍改革并不能在一夜之间完全消除不平等，但是居住证制度显然弱化了传统的户籍概念，模糊了“本地”和“外来”的区分，提高了包括农民工在内的广大“流动人口”的法律地位，从而向“公民在法律面前一律平等”的宪法目标迈出了意义深远的一步。

自2003年孙志刚事件以来，实施了半个世纪之久的户籍制度成为众矢之的。城乡二元体制及其所衍生的户籍制度和收容遣送等歧视政策剥夺了广大农民的人身自由和农民工的平等权利，在全国各大城市产生了大量“二等公民”。他们从事着城市居民不愿从事的底层工作，用廉价劳动力为城市发展和维护贡献了巨大产值，但是自己却得不到一个基本体面的生活，同时也产生了大量社会问题。由于孩子不能进入城市义务教育体系，低工资不足以维持整个家庭在城市定居的日常开支，更不能指望从城市福利系统得到分文眷顾，绝大多数农民工常年单身在外打工，只有逢年过节才能回家团聚。户籍制度拆散了许多家庭，人为造成了大量的妻离子散和“留守儿童”，不仅给农村家庭带来艰辛和不幸、给整个社会带来不安定，而且也使国家的未来蒙上阴影。在城市高速繁荣发展的同时，农村、农民和农民工付出了不成比例的代价。

显然，在一个法律统一的国家，尤其在宪法第33条规定的平等原则面前，公民权利不能因为户籍而遭到如此任意的差别待遇。近年来，包括深圳在内的不少地方陆续启动了户籍改革。虽然只是“迟到的正义”，地方户籍改革无论对于农民工群体的平等权利还是整个社会的健康发展都是十分必要的。这是因为户籍改革是一项复杂浩大的社会工程，牵一发而动全身。虽然户籍制度是不平等、不公正的，但是一旦成为既成事实之后，一时取消户籍制度势必会给现有的社会秩序带来难以预料的振荡。地方公共服务、财政和设施究竟可以承受多大负荷？大量“外来人口”本地化之后可能给当地的教育、交通和居住环境产生什么影响？在对“外来人口”全面开放之前，地方必须做好那些准备？这些实际问题在不同地方的体现和解决方式都不尽相同，因而必须根据实际情况因地制宜。

因此，就和当年不应全国统一规定户籍制一样，目前也不可能一律取消户籍制。这恐怕也是为什么中央在户籍改革问题上显得谨慎有余，以免“一刀切”政策带来不适当的全国性影响。诸如深圳等地的地方试验可以为户籍改革积累宝贵经验，等到时机成熟再向全国推广。1978年的家庭承包责任制不是由中央自上而下主导的，而是在安徽小岗村这个以前名不见经传的小地方发起的。事实上，整个三十年改革开放就是这样“摸”着地方试验的一块块“石头”过来的。地方试验早已成为中国改革的特色，也是改革成功的制度保障。只要在宪法和法律框架内进行，只要目的是赋予公民更多的权利和自由，各地的地方试验尽可以放心大胆进行。有的地方改革可能幸运地获得中央的迅速认同，有的则未必，而是后来才收到意外的良好效果。不论如何，中央没有必要过多过早干预，而是应放手让全国各地各显其能，在改革进程中形成相互竞争、比较和借鉴的格局。

然而，户籍改革只依靠地方试验是不够的。作为弱势群体，农民工等“外来人口”不能参与当地的政治过程，不能形成自己的政治和社会力量，也不能有效表达自己的诉求和需要，因而在很大程度上只能依靠当地的同情和关爱才能享受宪法赋予的基本权利。问题在于，某些地方——譬如深圳——可能比较主动“自觉”，其它地方就未必了，而基本权利的受保护程度完全取决于靠不住的地方自觉，显然是不妥当的。在这种情况下，中央必须发挥作用。在各地试验进行到一定阶段，时机成熟、方案清晰之后，中央应该像当年推广承包制那样在全国统一推广成功的户籍改革。当然，在此之前，中央应首先取消自己制定的所有不平等政策。

没有地方试验，中央决策缺乏依据；没有中央的统一行动，许多地方“外来人口”的平等权利恐怕永远只是天上的“馅饼”。对于户籍改革而言，中央和地方缺一不可，必须双管齐下。
 
【作者简介】
张千帆，北京大学法学院宪法学与行政法学教授。