法律对金融业的监管与改革

【摘要】金融监管既是金融业的需求，同时也是对金融业进行有序管理的手段。随着国际金融危机的日益加深，法律对金融业监管的力度与制度均需进行科学的改革。在现阶段，我国的金融监管法律制度与体系存在着诸多缺陷，这就更有必要抓住当前经济形势进行一系列改革，制定科学对策。在本文中，笔者主要从宏观角度出发，系统回顾了我国金融法制的历程，通过对传统金融监管理论与世界金融监管法制发展的简要分析，将国内金融监管法律存在的问题与国际相关经验教训进行比较，进而提出相应的解决方案与对策。
【关键词】金融监管；法律制度；金融危机；制度改革
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、前言

　　近几年，美国次贷危机引发的国际金融风暴愈演愈烈。虽然美国政府出台各种救市改革方案，但由于已严重祸及实体经济，美国经济出现了近30年来最为严重的衰退，同时也对全球经济也造成了重大影响。1999年美国通过的《金融服务现代化法》废止了在美国实行了66年之久的《格拉斯·斯蒂格尔法》[②]，从而结束了美国在金融法律制度上银行业、证券业与保险业等分野的历史，允许以金融控股公司的方式实现银行、证券、保险业之间的相互渗透，一定程度上对金融机构放松了监管。而导致本次危机的重要因素之一便是对金融业的监管不利导致泡沫崩溃。

　　关于国际金融危机的主要原因，虽然存在着激烈的争论，但国际上已经有了普遍的共识。2009年2月27日，我国商务部部长陈德铭在伦敦接受英国广播公司（BBC）专访时说：危机的直接原因是一些国家的金融失去监管，使金融杠杆不适当的放宽放大[③]。美联储前主席格林斯潘也承认，美联储“原本有权监控”，“制止不负责任的放款行为”，但由于他错误地相信市场可以自身调节，而无需政府过多干涉，因而犯了“局部错误”[④]。日本前首相麻生太郎在G20华盛顿峰会的新闻发布会上指出，一些国家在发展经济的过程中缺乏必要的规章制度和监管，是造成经济危机的重要原因。

　　由此可见，金融业作为现代经济的核心，有着先天的脆弱性与高度的风险性。正是由于金融业的脆弱性与高风险性经常对社会的政治、经济造成不利影响，因而我们更应对金融业的监管问题加大关注。众所周知，法律作为一个具有普遍约束力的社会规范，其管制作用不容置疑，因而通过对金融领域进行立法、制定监管的法律法规，使金融监管有法可依有程序可循，是进行金融监管的科学有效的方法。加强国际金融监管的立法合作，借鉴各国立法的优点与经验，也是科学合理进行监管的措施。

　　二、我国金融法制的发展历程

　　中国共产党的十七大报告明确提出推进金融体制改革，发展各类金融机构，构建现代金融体系的目标。可见，对于金融法制的改革与发展已经受到党和政府的高度重视。纵观建国以来的历史，我国金融法制的发展大体可以分为三个阶段：

　　（一）1949年——1979年我国金融法制的发展

　　从建国到改革开放着三十年中，我国首先借鉴了前苏联的社会主义金融体制，将多种金融机构合并为统一的中国人民银行，并取消了多种信用工具，资本信用集中于国家银行，形成了高度集中、严格管制、对外封闭的金融体制。这种体制对于我国成立初期的集中力量进行经济建设起到了关键作用，但随着我国社会经济的不断发展，这种体制的束缚越来越明显，其弊端也日益暴露。在这一时期，我国对金融的规制主要以行政强制手段为主，金融立法领域基本上处于空白状态。

　　（二）1979年——1993年我国金融法制的发展

　　在这一期间，中国的经济体制发生了很大的变化，经济体制改革要求改变传统的融资的方式，并对金融进行了一系列要求，如要对经济进行宏观调控，要对外开放、适应有计划的商品经济，要面向社会发挥作用。经过十多年的改革与完善，到1993年时，中国的金融体制发生了巨大变化，而且在金融立法方面初见端倪。主要表现在以下两个方面：

　　1.1978年至1986年是我国中央银行体制的确立时期。在这一时期，逐步建立起适应我国有计划商品经济发展需要的中央银行体制。

　　2.1987年至1993年是我国试办商业银行和其他非银行金融机构，完善中央银行体制的时期。在这一时期，我国初步形成了以中央银行为领导，国有商业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体系。[⑤]

　　与金融体制发展相伴随的是金融法制的兴起，各种商业票据、国家债券、金融债券、企业债券和股票等信用工具得到一定程度的发展，1986年中国人民银行决定在京、津、沪等10个城市试行《商业汇票承兑、贴现暂行办法》和《中国人民银行再贴现试行办法》。而上海证券交易所（1990）、深圳交易所（1991）的成立，也使我国的资本市场初具规模。

　　（三）1993年至今

　　1992年我国在中共十四大上确立了社会主义市场经济体制，从而为金融业的发展开辟的广阔道路。尤其在1995年成果颇丰，在这一年里，我国制定并颁布了多部基本的金融法律——《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》等，并通过了《刑法》修正案，规定了“破坏金融秩序罪”。从这一时期开始，我国的金融法制建设开始步入正轨，并于21世纪伊始对《人民银行法》、《商业银行法》等法律进行修改，并颁布一系列新法律法规多达上百部，同时加强了对金融业的监督管理，如2003年1月3日，中国人民银行公布了《金融机构反洗钱》规定。在这一期间，金融业得到极大发展，并产生了金融衍生工具。

　　然而不得不面对的事实是，我国法律对金融业的监管尚处于起步阶段，体系混乱，规定重复，与世界其他国家相比存在一定差距，这是由于我国法制长期脱离国际发展，并不了解国际的金融监管理念。

　　三、金融监管理论与法制发展

　　从世界范围来看，金融监管法制是随着金融监管理论的不断进步而产生的，这符合理论指导实践的原则。笔者将从传统的金融监管理论发展与金融监管法制的发展两个方面回顾与总结。

　　（一）传统的金融监管理论

　　传统的金融监管理论认为，金融市场的不完全性，金融市场的失灵导致政府有必要对金融机构和市场体系进行外部监管[⑥]。随着金融市场的不断发展，金融监管理论也经历了如下发展阶段：

　　1.20世纪30年代以前：金融监管理论的发端

　　真正意义上的金融监管是在中央银行制度确立时才存在的。19世纪20年代，中央银行制度普遍确立，这是现代金融监管的起点，而相关的金融监管理论也是由此初步形成的。其实，在中央银行制度确立之前，这一套理论一直被看做是与“看不见的手”理论背道而驰的。亚当·斯密就曾认为，只要银行投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀与紧缩，“看不见的手”仍然发挥作用，不需要中央银行的监管。对此，亨利·桑顿在“金块论战”中予以反驳，认为银行有遭到挤兑的危险。最终，后者的观点得到了采纳，并在后来的发展中逐渐又确立起货币信用保险的责任，即“最后贷款人”（LLD）制度。虽然这不算真正的金融监管，但它却为后来中央银行广泛的监管活动提供了理论基础。

　　由此可见，20世纪30年代以前的金融监管理论主要集中讨论的问题是中央银行为中心的货币安全问题，而对金融机构的行为很少有所顾及，但是20世纪30年代的金融危机给了人们当头一棒。

　　2.20世纪30年代至70年代：金融监管理论的变革

　　20世纪30年代的金融危机拆穿了“看不见的手”的童话，引申出了市场失灵与金融机构倒闭对资本主义经济基础的影响。这时候，主张干预经济的凯恩斯主义抬头并逐渐占据主导，并成为第二次世界大战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强管制的主要论据。这一时期的主流经济学理论认为，由于存在外部效应、公共产品、信息不完备以及不完全竞争，竞争市场无法保证公平合理性，因而转而采取保守思维。在这期间，金融监管更倾向于政府的直接监管，放弃了自由银行制度，开始从法律法规着手对金融机构进行管制和干预。

　　3.20世纪70年代以来：自由主义的复兴与金融危机的教训

　　自由主义理论和思想在凯恩斯主义经济政策失灵的情况下开始复兴。在金融监管理论上，金融自由化理论在两个方面提出了挑战：一方面，政府的严格监管导致金融机构和金融体系的效率低下，压抑了金融发展，从而不能达到促进经济发展的效果；另一方面，金融监管在成为政府行为之后，其监管效果受到行政方式与思维的影响，并不能达到最初的监管效果。

　　金融自由化在20世纪80年代到90年代达到了高潮，各国纷纷放开金融市场管制，一个全球化的金融市场逐渐形成，这也为后来金融危机的广泛影响埋下了伏笔。在1997年金融风暴之前，斯蒂格利茨和青木昌彦曾经提出过金融约束论，这也促进了金融监管理论的发展[⑦]。对于金融危机的理解，多数学者认为这并不是金融自由化的原因，也不是政府管制的原因，而是政府管制不能顺应自由经济的规律和顺序而产生的差异性结果。

　　（二）金融监管法制的发展

　　1.20世纪30年代以前：金融监管法制初探

　　最早带有金融监管雏形的立法，可以追溯到1720年英国的《泡沫法》（Bubble Act）。该法旨在约束证券投机的行为，规定任何未经授权而组建的公司均为非法，因而不能发行证券，类似的还有1733年英国颁布的《禁止无耻买卖股票恶习条例》，英国的证券市场从此受到重创，在17世纪到19世纪证券交易行为几乎消失[⑧]。到1844年，英国颁布了《股份公司法》（The Joint Stock Company Act）与《英格兰银行特许法》（Peels Act），由此建立了现代的中央银行体系，各国开始纷纷效仿，如19世纪末的《德意志帝国银行法》，1863年美国《国民货币法》，1913年《美国联邦储备法》。在这一期间，金融监管法制得以初步确立。

　　2.20世纪30年代至70年代：金融监管法制全面确立

　　这一时期最有影响的经济危机使得美国最先开始了法制的变革。以罗斯福“新政”（New Deal）为契机。接连出台了《银行法》（1933年，又称《格拉斯·斯蒂格尔法》）、《证券法》（1933年）、《证券交易法》（1934年）、《信托契约法》（1939年）等重要的金融法律。依托这些法律，美国的现代金融监管法制的基本架构得以全面确立[⑨]。法国也在1967年的总统令里设立了证券交易委员会统一管理证券机构。而英国则制定了《1946年银行法》、《1947年外汇控制法》、《1979年银行法》等金融监管法律法规。联邦德国在1957年颁布了《德意志联邦银行法》，奠定了以中央银行为主的金融监管体制。日本、加拿大等也仿效美国，建立了分业经营、分业监管的金融监管法制。自此，世界上大多数国家确立了全面的金融监管法制。

　　3.20世纪70年代至今：金融监管法制的放松与重建

　　20世纪后期，在自由主义浪潮又一次崛起的环境下，各国开始兴起了一场金融法制变革，这次金融变革的标志与目标是“放松监管”（Deregulation）。1986年，英国颁布了《金融服务法》，这部构思已久的法律在一颁布的时候就被称为“金融大爆炸”（Big Bang）；1999年，美国废除了《1933年银行法》，代之以《金融服务现代化法》，从此拉开了金融混业经营合法化的序幕；而日本也在1992年颁布了《金融制度改革法》。此外，一系列世界性的金融立法活动的合作也开始展开，如1997年12月12日一百多个国家达成的《金融服务贸易协议》（FSTA），确立了市场准入原则与国民待遇原则，1998年的《巴塞尔协议》，开始了对银行资本充足性的监控。

　　但是，随着20世纪末期金融危机的频发，各国开始意识到这种放松化的监管的举措带来的可能不仅仅是单纯的金融发展，而且也带来了过快增长与非法经营，导致局部金融危机乃至世界性经济危机的爆发，如1974年前西德的赫斯塔特银行倒闭、1991年在卢森堡注册的国际商业信贷银行倒闭、1995年英国巴林银行事件、90年代东南亚金融危机、墨西哥金融危机、俄罗斯金融危机以及21世纪伊始的世界性金融危机。人们开始反思那种单纯以“金融自由化”为导向的监管法制变革，并在“重建监管”的旗号下展开对金融监管法制的继续调整。

　　四、金融法律监管的国际经验教训、我国存在的问题与对策

　　（一）金融法律监管的国际经验与教训

　　1.美国的“伞式监管”体制

　　美国是世界上金融交易最为发达的国家，其金融监管法制也十分完备：《商品交易法》、《期货交易惯例法》、《商品期货现代化法案》、《证券法》、《证券交易法》等等，形成了一整套监管体系。除此之外，美国最具特色的就是其“伞式监管”体制，又称“双重多头”监管体制[⑩]：在监管权力方面，联邦与各州均有均有金融监管权；在监管机构上，法定的机构有美联储（FRB）、财政部（OCC）、储蓄管理局（OTS）、存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）等10个机构，可谓“声势浩大”。然而，在这些职能相当的机构当中，存在的却是让新兴金融衍生品钻空子的巨大缝隙。由于金融业的迅速发展，各类衍生品层出不穷，而美国监管机构众多且难以统筹，因而对一些高风险的金融产品往往无法管理，这也一定程度上造成了金融市场上的风险性与违法行为的增加。

　　2.英国的“综合监管”体制

　　与美国截然不同的是，英国的监管模式是由英国金融服务局（FSA）一家独大，这种体制是由1998年的《金融服务和市场法案》最终确定的。目前，世界有50多个国家实行类似的由一个综合机构实行监管的体制。这种单独的金融机构有着自身的优势，既可以节约资金，提高效率，又有利于各部门之间的沟通，减少“钻空子”的现象出现，有效促进了混业经营的发展。然而，有人认为，由于多元化的金融操作是由法律上的各自独立的机构分别办理的，因而这种模式无法实现范围经济[11]。

　　3.日本的金融“大爆炸”计划

　　在日本进行金融法律改革之前，1992年通过了《金融制度改革法》，其主要内容是确立了银行、证券、信托三种业务的金融机构可以通过设立子公司的形式实现业务的兼营，并允许生命保险公司和财产保险公司通过设立子公司的形式涉入对方的经营领域，这些措施为日本金融控股公司的产生奠定了基础[12]。1996年11月，日本提出了金融“大爆炸”计划，并与1997年对《禁止垄断法》进行了修改，对金融公司的设立开始解禁，并接连通过一系列法律排除了金融机构改革的障碍，然后统一由金融厅负责检查、监督、审批等全部只能，并对不同领域的金融行业做出分别规定，因而执法灵活，能够填补空档，并且集中了金融监管的权力，克服了英国模式的弊端。

　　（二）我国金融法律监管存在的问题与对策

　　有关我国金融法律监管存在的问题，学界已经有着广泛而系统的讨论，因此对于学者讨论的已经达成一致的问题，笔者在此不多加赘述，在此只提出个人认为比较特别的问题：

　　1.我国政府对金融业的管制并非真正意义上的“监管”

　　由于政治体制与他国不同的因素，我国对金融业的监管更多的是集成在中央权力之中，即使是分别独立的监管机构，其自身独立性也受到许多左右，因而，这种“监管”更多程度上带有管制的意味。具体情况可以参考下表比较：

　　表1：中国金融监管制度的国际比较[13]



　　可以看出，虽然我国的金融监管有着自身特点，但在国际标准化程度上与其他国家也相去甚远。这种差异有着积极的影响，即在这次金融危机中，我国的金融业受到的打击远远不及其他许多国家，这一方面是由于我国对金融业的管制力度大，另一方面也因为我国在某些领域缺乏金融创新，因此高风险的金融产业金融产品并未占据大量市场，从而侥幸躲过一劫。但是，我们不能对目前的问题掉以轻心，而是应趁此时完善立法，贴近市场，多从市场末端抓起，改进我国的监管模式，这一点上我国可以借鉴日本的情况。

　　2.我国金融刑法的立罪扩张

　　有学者提出我国存在对金融刑法过于依赖的问题，笔者认为有一定思考意义。1997年我国刑法典修改，特别重视对于金融违法行为的定罪，金融犯罪的专门规定占据了“破坏社会主义市场经济秩序”中的三分之一，这足以见得我国对于金融违法行为的利嘴重视和遏制金融违法行为的决心，紧接着，我国又陆续出台了3个《决定》和6个《刑法修正案》，其中包括了5涉及金融犯罪问题，扩大了金融犯罪的范围[14]。这种刑罚扩张的现象，可能是我国“刑法万能”、“刑法依赖”的传统使然，然而，这并不符合国际上非犯罪化的趋势。笔者认为，我国金融刑法的立罪扩张把金融犯罪的性质严格化了，虽然能够在一定程度上遏制金融犯罪的气焰，但是对比金钱与刑罚，显然后者更为严重，在使用上也应更加慎重，我们应该转化“刑法依赖”到“非刑法依赖”，加强监督，在金融犯罪之前及时发现，而非更多依赖事后追究。

　　3.我国金融信用法律存在弊端

　　我国目前的金融市场信用还不够，多是政府的行政信用来支撑金融业的运行。离开了政府信用，金融机构的运行将变得十分困难。虽然我国现有的金融法律也规定了一些金融信用的内容，但是并未真正在金融市场中形成。典型的现象就是国有企业在商业银行中的贷款存在大量的呆账、死账。综合学者观点，主要有以下改革方案[15]：

　　（1）标本兼治、多管齐下：加快企业产权改革步伐，重塑信用主体；加快信用立法步伐，建立信用法律制度；规范社会主体信用行为；建立完善企业“黑名单”制度等。

　　（2）依托制度与技术平台：建立权力与风险对称制度；建立社会资信评估制度；建立网络金融资信公开制度等。

　　（3）建立健全金融信用行为法：如征信法、信用控制法、失信惩罚法，并且加强政府与金融机构合作，共建金融信用体系。

　　此外，金融公司高管的违法问题日益显现，在被媒体的热炒之后，人们对此的关心程度更高。可见，企业高管也应该加强自身信用素养，而非仅仅为银行、证券基金公司等谋求利益。

　　五、总结

　　通过以上分析不难看出，我国在金融法律监管上存在起步晚、发展慢、法制基础差等特点。随着国际金融危机的深化，一些负面影响可能在之前没有表现出来，但会在随后的几年甚至几十年中起来不可忽视的作用。我国目前金融风险的抵制能力并不强，而且与发达国家相比法律制度并不健全，对于国际金融监管合作也需要进一步加强，这些都亟待改善。笔者相信，在不远的将来，我国将会建立系统的金融监管法律体系，深化国际合作与交流，促进社会主义金融市场的良性发展。



【作者简介】
任建南，对外经济贸易大学法学院2007级本科生。


【注释】
[①] 任建南，对外经济贸易大学2007级本科生。
[②]《格拉斯.斯蒂格尔法》，即美国《1933年银行法案》，其内容是将商业银行与投资银行业务分离开，成立联邦存款保险公司，禁止向活期存款支付利息，并且重组美联储。这一法案被解释为一项促进公共利益的措施，由此矫正银行体系中存在已久的问题，避免银行危机的发生。然而，多数学者认为这种“公共利益”更多的是一种借口，该法案背后是美国财团之间的利益争夺。
[③] “陈德铭部长接受英国广播公司（BBC）专访：//chendeming.mofcom.gov.cn/aarticle/speeches/200903/20090306078029.html。
[④] 王嵎生：“美国金融的太上皇真该痛改前非”，载《中国青年报》2008年11月4日。
[⑤] 参考李元春：“浅析我国金融法制的改革与完善”，载《法制与社会》2008年第6期。
[⑥] 洪修文：《法律、投资者保护与金融发展》，武汉大学出版社，2007年9月第一版，第211页。
[⑦] 洪修文：《法律、投资者保护与金融发展》，武汉大学出版社，2007年9月第一版，第217页。
[⑧] 吕国盛：《金融陷阱与骗局》，中国金融出版社，1998年第一版，第4页。
[⑨] 盛学军：“金融法制的源与流”，载《社会科学研究》2009年第2期。
[⑩] 胡建、黄信瑜：“金融危机背景下我国的金融监管法律应对”，载《西南政法大学学报》，2009年第11期。
[11] 卢劲松：《金融法热点问题研究》，知识产权出版社2008年6月第一版，第265页。
[12] 田田：“中国金融控股公司立法体例选择的探讨”，载《法学论坛》，2004年第4期。
[13] 引自江春、许立成：“金融监管与金融发展：理论框架与实证检验”，载《金融研究》，2005年第4期。
[14] 胡启忠、高晋康等著：《金融领域法律规制新视域》，法律出版社2008年3月第一版，第244页。
[15] 参考丁邦开、何俊坤等著：《社会信用法律制度》，东南大学出版社2006年8月第一版。


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