太湖，为你擦干绿色的眼泪
发布日期：2010-08-26 文章来源：北大法律信息网
【英文摘要】Pollution incidents have happened frequent in recent years, and the Taihu lake Cyanobacteria incident even surprised us. Facing the situation of increasing worse water pollution, By using international experience for reference, the paper analyzes the defects in water pollution of China and puts forward the appropriate counter measures. The concepts and mode in water legislation should be adjusted timely. Furthermore, scientific management system should be set up, and the existing legal system should be improved to prevention and control of water pollution.
【关键词】水污染防治;流域管理;外国经验
【英文关键词】water pollution control legislation; wetland; experience of developed countries
【写作年份】2007年
【正文】
距5月29日太湖蓝藻第一次大规模暴发已经一个多月了，由于中央和地方政府全力的控制，污染情况已经得到了缓解，市民的生活也渐渐恢复了往日的平静。而这次事件带给我们的思考，却没有因此停止。
环境事故频发是我国目前经济社会生活中一个特点，很多行为与环境法律法规背道而驰，却没有引起人们的足够警惕。
2004年以来，我国频发重大环境事故。2004年3月，四川沱江发生因川化技改项目违规生产造成的严重污染事故，由于水质严重污染，内江、简阳、资阳三地城乡自来水公司停止取水和供水。2005年11月，中石油吉林化工公司双苯厂爆炸事故，导致100吨左右的强致癌物质苯、硝基苯流入河中。受污染的流域包括黑龙江省境内的松花江约700km，也影响了俄罗斯的阿修尔河(即我国称黑龙江)流域。因此，此次事故是重特大环境污染事故，而且涉及他国利益，具有国际环境争端的性质。而这次太湖蓝藻事件虽然表面看起来是自然原因造成的，但其背后的人为因素不可小视。各种危机的频繁出现，给和谐社会的建设带来前所未有的挑战。
2002年水利部部长汪恕诚就如何治理水环境问题接受记者采访时曾说到，水污染治理难度最大，往往是几十亿投下去了，效果却并不明显。所以，治理水污染并不是盲目的投入大量的人力、物力、财力，我们应该借鉴外国已经成功的先进模式，从而加强我国对水污染防治的管理。
一、国外流域水污染治理经验
（一）英国
风景如画的泰晤士河曾经是著名的鲑鱼产地。自19世纪工业革命开始，泰晤士河水质迅速恶化，成为世界上污染最早，危害最严重的城市河流之一。而对于污染如此严重的泰晤士河，其主要的治理办法是成立专门委员会和水务局，对其流域进行统一的规划与管理，提出水污染控制政策法令和标准，对直接向泰晤士河排放工业废水和生活污水作了严格的规定，根据有关法律，工业废水必须由企业自行处理，并在符合一定的标准后才能排进河里。没有能力处理废水的企业可将废水排入河水管理局的污水处，但要交纳排污费。检查人员还会经常不定期地到工厂检查。那些废水排放不达标又不服从监督的工厂将被起诉，受到罚款甚至停业的处罚。并提供足够的资金保障。同时在1974年和1991年英国的《污染防治法》和《水资源法》的颁布实施也对其保护起到了很大的作用。
经过100多年的治理，泰晤士河已经成为国家上治理效果最显著的河流，是世界上最干净的河系之一。而对河段实施了统一管理，把全河划分成10个区域，合并200多个管水单位而建成一个新水务管理局——泰晤士河水务管理局。被欧洲称为“水工业管理体制上的一次重大改革”。
（二）日本
琵琶湖是日本最大的淡水湖，，是Keihanshin (Kyoto, Osaka和Kobe)地区重要的生活和工业水源。随着溢贺县工业的发展和人口增长，城市工业和生活污染物排放量增加，以及农业污染物排放和水土流失等，使湖体水质逐渐恶化。到2O世纪70年代初，琵琶湖水质污染达到了高峰。为改变琵琶湖水质状况，保障周边地区工业和居民生活用水。日本政府积极采取各种措施，加强琵琶湖流域水污染治理工作。虽然取得了一定成效，但尚未实现水质的根本改变。
日本政府从1972年---1997年实施了琵琶湖综合开发计划和水质保护规划。1970年，日本颁布实施了《水质污染防治法》。在水资源保护与环境行政方面有两部法律，即《公害对策基本法》和《自然环境保护法》。1993年11月，《环境保护法》制定出台，1994年12月，内阁会议制定了环境基本计划，指出了长期的、综合性的环境行政路线。
为了使环境负荷不超过正常流量，保证自然循环过程中的净化能力，保护水域生态系统，保证水环境的安全，日本政府采取了以下主要措施：
1、制订了一系列的环境标准。有关生活环境的有BOD、COD、DO等环境标准。为了防治富营养化，对湖泊又制订了总氮和总磷的环境标准。对含汞底质和含PCB底质，规定了暂行消除标准。“一律标准”(国家规定的排水标准)，对锦、氰等24项影响健康项目和16项生活环境项目规定了标准值。
在污染源较集中的水域，有些地方还制定了较“一律标准”更严格的标准(追加标准)。
2、对某些特殊区域实施排水总量控制。对于因人口和产业集中的区域，以及大范围向封闭性水域(湖泊、内湾、内海)排放大量生活污水或产业污水的地区，引入了排水总量控制制度。
3、建立了无过失赔偿责任制度。事业单位因生产活动排放有害物质，造成了危害健康的灾害时，应负赔偿责任。
4、建立完善的水质监测体制
（1）加强公用水域水质监测。依据水质污染防治法，都道府县首长及政令市长负责公用水域水质的日常监视所需费用，而环境厅则负责有关编写监测计划费用和公用水域水质检验的费用。
为了加强公用水域水质的日常监测，在公用水域的重要地点设置自动水质监测器，截止到1995年底，已设置165处自动水质监测器。
（2）重视排水水质的监视。依据水质污染防治法，都道府县首长及政令市长为了监视工厂和事业单位遵守排水标准的情况，必要时要求工厂和事业单位上报污染情况报告或者进行检查。
5、加大生活污水的处理力度
6、加大基础设施(下水道)的建设力度。在完成下水道建设计划的同时，日本政府还实施了市区的污水净化示范项目。
7、重视地下水资源的保护。1989年6月，日本再次修改水污染防治法，增加了禁止含有害物质的水渗入地下，以及都道府县首长等日常监测地下水等措施。并对都道府县首长的日常监测地下水质的费用，制定了补助制度。1996年2月，环境审议会又提出了“有关防治地下水水质污染的水质净化对策的办法”，并据此修改水污染防治法，该法于1997年4月1日正式施行。
虽然琵琶湖水质因此而得到相应的改善。但是，由于该规划第一阶段（1986-1990年）和第二阶段（1990--1995年）确定的目标都没有实现，所以水质还是没有根本改善。
（三）法国
根据1964年颁布的水法，法国将全国分成六大流域区，包括塞纳河-诺曼底流域(Seine-Normaidic）、罗纳河-地中海流域（Rhone-Mediterraueau）、莱茵-莫斯流域（Rhine-Meuse）、阿尔图瓦-皮卡底流域（Artois-Picardie）、卢瓦河-布列塔尼流域（Loire-Bretane）和阿杜尔-加龙河（Adour-Garonne）流域，每个流域都设有流域委员会和流域水务局，具体负责流域内的水资源规划和水管理工作。
水量、水质、水工程、水处理等进行综合管理，是法国水资源管理成功的标志。法国颁发的一系列法令和制度使法国实行以流域为单元进行综合管理的设想变为现实，并使“谁污染谁付费”的原则得到贯彻落实。这种综合管理是建立在一套完整的法律体系之上，以法律的、行政的管理手段为主，经济手段为辅，借助于国家与有关的公共或私立合作对象达成的协议，同时采取各种手段加以贯彻实施。这种注重以流域为单元的水量水质综合管理极大地促进了法国水资源的合理利用和水环境保护。
在水资源管理方面注重以法制手段来规范各种水事和水管理行为。法国在1919年10月16日就颁布了第一部《水法》，后经逐步修改补充完善，目前采用的是1992年1月3日颁布的《水法》。该《水法》对国家、流域、地方政府用户及水公司等所从事的所有水资源规划、水资源开发利用、污水处理及水资源保护等一切水事活动均有较为详细的规定，以规范各级水管理机构的水管理行为。
根据欧共体1991年的一项规定及1992年法国《水法》（2001年做了修改），所有超过2000人口的市镇都必须建设污水处理厂。对2000人以下的市镇，鼓励建设污水处理厂，政府除了给一定的补助外，还给一定的低息贷款，实际上有些小于2000人口的市镇也建立了污水处理厂。目前，法国城市的污水处理率已达到95%以上。
根据“谁污染谁付费、谁用水谁付费。”这一原则，用水者和污水排放者都必须交费。水费是法国水资源管理经费的主要来源。以生活用水为例，水费由运行成本费、污水处理费用、水税和污染税、清洁水发展基金、增值税（TVA）等部分构成。其中运行成本费包括输水、制水及运行、维护及用户管理等费用；污水处理费用包括废水的收集和净化处理费用；水税相当于中国的水资源费，作为从数量上管理水源的资金；污染税相当于中国的排污费，作为改善水源质量的资金。
（四）莱茵河
莱茵河发源于瑞士境内的阿尔卑斯山，流经法国、德国等9个国家，最后由荷兰汇入北海。莱茵河流域面积15万平方公里，德国占10万平方公里，其中有三分之一在莱法州境内。在德国，莱茵河不仅是饮用水源，还作为航运、发电、灌溉和工业用水。五六十年代始莱茵河的水质遭受污染，1972年水质污染最为严重。莱法州的美茵兹市河段溶解氧几乎为零；路德维希港市河段位于世界第二大的化工企业巴斯夫公司(BASF)下游的水域被称为“死河”，鱼虾绝迹。1986莱茵河生态再次遭受举世震惊的严重破坏。11月1日深夜，瑞士巴富尔市桑多斯化学公司仓库起火，装有1250吨剧毒农药的钢罐爆炸，硫、磷、汞等毒物随着百余吨灭火剂进入下水道，排入莱茵河。警报传向下游瑞士、德国、法国、荷兰四国835公里沿岸城市。翌日，化工厂有毒物质继续流入莱茵河，后来用塑料塞堵下水道。8天后，塞子在水的压力下脱落，几十吨含有汞的物质流入莱茵河，造成又一次污染。 11月21日，德国巴登市的苯胺和苏打化学公司冷却系统故障，又使2吨农药流入莱茵河，使河水含毒量超标准200倍。这次污染使莱茵河的生态受到了严重破坏。
其实，在1950年瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰就在在巴塞尔成立了“莱茵河防治污染国际委员会”(ICPR)。自成立以来，各国先后签署了一系列莱茵河环保协议：防止化学污染公约。要求各成员国建立监测系统，制定监测计划，建立水系预警系统。规定了某些化学物质的排放标准；建立不同工业部门的协调工作方式，采用先进的工业生产技术和城市污水处理技术减少水体和悬浮物的污染；整订防治氯化物污染公约、减少德国与荷兰边界水体盐的含量；签订防治热污染公约，强调莱茵河沿岸的电站和工厂必须修建砖却塔，确保排放水温低下规定值。
以这次事故处理为契机，各国在1987年制定了“莱茵河行动计划”。事故后，保护莱茵河国际委员会（ICPR）提出法律性文件《防止事故污染和工厂安全》，以后又提出若干技术要求，包括防止泄露的安全要求、有害物质防倾覆技术要求、管道安全技术要求等。这个机构还对莱茵河沿线的所有工厂进行了清查，同时责成各国政府部门定期检查这些工厂设备安全情况。
其后经过流域各国十几年的共同努力，莱茵河的水质有了极大的改善。在事故应急处理方面，各国联合开发了方便快捷的计算机决策支持系统模型，可以在事故发生后，立即预测整条莱茵河污染物浓度及到达时间、位置，以便立即启动相关措施，防止和减轻污染造成的损失。
二、完善我国流域水污染防治的法律制度
从各国治理水污染的成功案例中我们可以了解到，建立完善的流域水管理体制，构建环境突发事件应急管理系统，以流域控制理念构建水污染防治立法，拓展公众环境知情权，强化政府水污染防治责任，建立污染物排放总量控制与排污许可证制度等，是避免以后相类似环境污染事件发生的有力保障。
（一）建立完善的流域水管理体制
我国《水污染防治法》第四条规定：各级人民政府的环境保护部门是水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对船舶污染实旋监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构．结合各自的职责．协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。
经过“先污染，后治理”的长期摸索，许多国家在实践中都探索建立了以流域为主体，适合流域管理的新型管理体制。一方面，中央跨流域设立管理机构，对流域进行集中管理，与地方政府协调一致，对流域经济进行可持续发展。另一方面，建立有效的协调机制，在重要的水流域建立专门的水资源管理委员会，职权范围涉及环境、农业、交通、卫生、经济发展等等，企业，社区在管理委员会的协调下，形成统一规划，分部门实施，互通信息，共同防治流域水污染。《水法》亦应规定综合规划应当将污染防治作为一项主要内容。水资源专项规划必须与水污染防治规划相协调。不得相互冲突。
（二）构建环境突发事件应急管理系统
环境突发事件应急管理系统是非程序化的，其非常规决策过程要求充足的应急资源以及专业的人力储备。环境突发事件应急管理组织体系应在中央政府的统一领导下，充分发挥各个部门的职能，把环境突发事件的预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救助体系、评估体系综合起来，实现各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、功能齐全、综合配套、运转灵活的危机管理体系。[1]
首先，应该在国家的基本大法宪法中更明确地规定紧急状态制度。其次，在法律的空白领域尽快制定相应的突发事件应急法律。尽快制定出统一的《突发事件与紧急状态处置法》(或称《突发事件应对法》、《紧急状态法》)，使治理应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术、制度规范规范化，并且具有国家强制力。再次，完善在应对环境突发事件的环境行政紧急程序法律规范。我国现有环境突发事件应急法案对环境行政紧急程序的规定尚很不明确。应该在相关的程序法中设专门章节规定紧急程序，就应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定，并且在行政法规的上予以明确。
（三）完善水污染防治立法
当前我国水环境保护法规体系还不健全，相关法律还有空白，甚至相关法规之间存在矛盾，缺乏相应的执法手段与程序。在《水污染防治法》和新《水法》在流域水环境保护管理中存在一定的冲突，对流域水环境保护的相关规定不统一，功能与区域划分不明确，跨行政流域污染治理不明确等等。
建立水污染防治的多元法律调控机制是推动我国水污染防治法制建设的重要保证。国外的立法经验为我们提供了有益的启示，如美国现行《联邦水污染控制法》对水污染问题采用了多层次的管理模式，形成了以“命令一控制”为主、以“经济刺激”为辅、以“公众参与”为补充的水污染防治的法律调控机制。它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调；经济刺激机制是消减水污染的激励因素，运用市场的力量实现环境公共利益与个体经济利益的结合；公众参与机制则是水污染管理中单纯僵硬的行政管理与多元灵活的自律、自为相结合的管理模式。建立水污染防治的多元法律调控机制理当成为未来我国水污染防治立法的基本思路。[2]同时，应该制定专门性的流域法律或法规，统一跨行政区边界污染物排放总量以及水质标准，实现流域管理的标准化。
（四）拓展公众环境知情权
在国外，如英国的污染防治法和水资源法规定，任何向国家河流局提出的排放申请，除非该排放不会对环境造成任何损害，国家河流局必须将该申请在污物排放地区和污物可能进入的水域的地方报纸上刊登两次，同时还要在伦敦公报上予以刊登。国家河流局将阅读并考虑申请登出之后6个星期内收到的公众书面陈述。陈述可以对所申请的污物排放提出反对或限制。国家河流局在考虑公众书面陈述后，决定许可排放或驳回申请。如果许可该申请，则必须通知每一位就此申请提出书面陈述的人，并告之在21天内可以向国务大臣陈述，而在这21天内国家河流局不得发放许可，除非国务大臣有令。国务大臣可以调入待定的申请和公众书面陈述，并可进行公众调查，其程序必须公正并符合法律规定。公众参与水污染防治不仅体现在许可阶段，公众还可以对污染行为提起民事和刑事诉讼。事实上，在英国由于诉讼程序的法律规定，有足够证据的个人对水污染行为的起诉比来自国家河流局的官方起诉更容易一些。又如，日本政府根据年度计划对水质进行检测，检测结果由都道府县知事公布于众，接受公众监督。
目前，公众参与环境保护在环境立法中越来越受到重视。水质监测和相关的信息公开是尊重公民知情权的体现。目前，在我国水污染防治立法中对于相关信息的收集、整理、公开、查询、使用都缺乏规范的渠道，应当通过修改现行《水污染防治法》、《水法》，建立水环境信息的公开和通报制度，促进水环境保护的公众参与。为了保证信息的公开与传播，法律应明确规定公众的环境知情权，掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息[3]。现阶段，我国水环境保护公众参与的领域还应包括在制订流域水资源规划和水污染防治规划时的公众参与，以及通过制定具体的法律程序加强环境影响评价的公众参与。
（五）改革排污收费制度
我国《水污染防治法》第七条规定：国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准，对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染排放标准，但须报国务院环保部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。
关于排污，其他国家也有相应的规定。如日本《水质污染防止法》规定，排放污水标准由总理府令规定，但各都道府县有权根据地区自然和社会条件，用条例规定更为严格的污水排放标准。因为地方是污染物直接生产者和受害者，鼓励地方加强环保工作，调动他们的积极性，意义重大。地方环保又受中央约束，其地方排污标准只能比国家排污标准更严格的单行道制度，体现了全局观点另外，控制排污，应适当提高排污收费标准，给重污染企业以经济压力。如1985年法国法令规定：每排放1kg氯化物交纳20法郎、1kg沉淀物需交纳60法郎、1kg有机污染物需交纳120法郎、1kg有毒物需交纳2000法郎。对那些需要特殊保护的河流，排污费更要高些，而需要把废水引入地下的地方收费则更高。[4]目前，我国的排污收费制度尚未完善。收费标准不合理，过低的排污费用导致许多企业甚至愿意用交费来代替投资环保设施，更新设备，而一些外国企业更是把污染严重的企业搬来中国，以避免本国高昂的排污费用。 所以，要建立科学的污水处理收费制度，充分利用价格杠杆，促进水的再生利用。使污水处理费能满足设施的日常运行，并形成合理的利用利润，使水资源的利用结构合理化。
（六）强化政府水污染防治责任
防治法律机制的完善同样离不开明确的政府责任。政府在水流域污染治理中表现为宏观上的管理。只有政府在全国范围内宏观调控，统筹安排，合体调控水资源，对其进行可持续发展利用。政府应当采取强有力的管理措施，提高管理的有效性，防止管理主体的法律地位虚化。政府通过完善水事规划、环境影响评价、三同时、资源权属、限期治理、重大水污染申报与应急措施、饮用水源保护、农业污染控制、许可证、现场检查、奖励、公众参与等多项制度，强化政府的环境责任机制，建立科学的跨行政区域水事纠纷解决机制。具体实践中，应该由区域控制转向流域控制，由单项治理转向综合治理，通过设立强有力的流域综合管理机构，赋予其明确的管理职权，建立有效的参与机构，协商决策和协调议事机制，协调其与各管理部门及地方机构的关系，实现对流域水资源进行集中、民主管理。
【作者简介】
甄真，女，华东理工大学法学院环境与资源保护法学2006级研究生。
【注释】
[1] 张雯欢，吴彦：《构建环境突发事件应急管理体制——松花江水污染事件的批判与反思》，载自《湖北社会科学政治文明研究》，41页。
[2] 柯坚，赵晨：《我国水污染防治立法理念、机制和制度的创新》，载自《长江流域资源与环境》，2006年11月第15卷第6期，768页。
[3]蔡守秋，李广兵：《关于修改〈水污染防治法〉的若干意见》，2005年中国环境资源法研究会论文集(第一册)，8—15页。
[4] 薄继东：《从水污染现状谈依法治水》，载自《人民珠江》，1998年第6期，5页。
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