石羊河流域综合治理水权利人公共参与研究

【摘要】石羊河流域的综合治理不应为地方性知识，学界必须给予更多的学术关注。在全面谋划综合治理措施时，水权制度的建设和水权利人制度的推行有可能打破目前研究的瓶颈。水权利人公共参与机制的出现，为环境民主原则间架结构的具体设计提供了理论启发。
【英文摘要】We should not regard the issue of integrative management for Shiyang River area as a parochial point, and it will absorb more scholars’ attention. Water right system and water obliges system are both very important to settle the issue motioned in above. The mechanism of water obliges participating in integrative management publicly in Shiyang River Area give us academic elicitations.
【关键词】石羊河;水权利人制度;环境民主原则
【英文关键词】Shiyang River; water obliges; environmental democracy
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、石羊河流域及其综合治理空间形象的具体展现
　　
　　显然地，石羊河流域的综合治理具有浓厚的“地方性”知识特征，无法迅速地在学界谋求到具有普遍意义的学术地位；站在全国域界的视野高度上俯瞰石羊河流域的综合治理，仍然可以不出预料地感觉到其并未引起学界大家的学术兴趣；相应地，围绕石羊河流域综合治理的理论探讨和实践摸索“理所当然地”只是拥有了微弱的话语权重。因此，笔者以为，欲要呼吁更多的学者向石羊河流域综合治理投入更多的学术热情和努力，必然依赖于对石羊河流域及其综合治理空间形象的具体展现——通过对石羊河流域综合治理具体形象的生动展现，导引出学术界同仁的知识分子内心应具有的责任感、使命感（哪怕很有可能只是同情感），使得西部独有问题得以在全国学术界的视野下赢得广泛的关注；或者说，不因是西部问题而被遗忘或忽略。[1]
　　
　　直接地看，石羊河流域是甘肃河西内陆河流域中人口最多、经济较发达、水资源利用程度高，从而也是用水矛盾最为突出、生态环境最为严重的地区。目前流域水资源已经严重超载，流域生态环境日益恶化，湖泊萎缩、干涸，天然植被成片枯萎、死亡，土地沙漠化、盐渍化加快，地下水位急剧下降；特别是石羊河流域的尾闾民勤地区，生态恶化程度极为严重。更进一步地看，石羊河穿插在我国第三大沙漠巴丹吉林沙漠和第四大沙漠腾格里沙漠中间，阻挡了两大沙漠的合拢，尤其其绿洲是防止两大沙漠汇合的重要屏障，更是拱卫河西走廊的重要“生态长城”。近几年，石羊河尾部的民勤地区出现严重的人为的生态蜕化和大规模的生态移民，直接导致西北沙尘天气剧增，土地沙漠化迅速蔓延，实际上，已经成为中国三大沙尘暴策源地之一。换言之，整个西北地区目前已经被笼罩在石羊河的生态阴影之下，京津以及国外地区沙尘暴的频发与河西石羊河流域的生态恶化也存在着密切的关联。有人不无道理地发出警告[2]：“如果生态恶化趋势不能根本扭转，民勤县的消失只是时间问题。”[[3]]
　　
　　诠释石羊河流域综合治理之重要性和迫切性最好的例证，就是温家宝总理就此先后作出的十二次批示。[4]尤其是他那句“决不能让民勤成为第二个‘罗布泊’”，更是彻底地表达了石羊河流域综合治理重大的现实意义。但令人遗憾的是，学界的回应并为表现出应有的强烈。
　　
　　二、石羊河流域综合治理的研究现状和出路
　　
　　目前理论界和实务界、官方和民间面对石羊河流域不断恶化的生态状势，纷纷从各自不同的视野角度和利益需求，在学术与实践的不同层面上探求出路，并因此表现出不同的思考维度和学术进路。[5]
　　
　　第一，倡导成立统一的管理机构和建立有效管理体制。有学者指出，石羊河流域水资源管理基本上处于一种各自为政的无序状态，体制不全，机制不顺，水价不合理，法规体系尚未健全。更关键的问题是公民自决守法意识不够，执法力度不强，水事活动各行其是，纠纷频发。缺乏权威、高效的流域统一管理机构和行之有效的管理机制，是石羊河流域水资源利用失控和生态环境恶化的根本原因之一。[[6]]
　　
　　第二，杜绝水资源的严重超采。该观点认为，遏制石羊河下游生态恶化的根本途径除解决好中上游水资源的合理配置外，主要还要解决好民勤绿洲自身水资源严重超采的问题；并提出了水源区封禁、湿润区保护好现有森林、人工造林与退耕还林并举、节水灌溉、外调水源和人工增水等具体建议。[[7]]
　　
　　第三，缓解上下游水资源分配的矛盾。学者们认为，民勤地区来水量的减少受整个流域，尤其是中游威武盆地开发利用水资源的制约。只要中游开发规模一大，用水量一多，下游地区水源无保障，必然造成民勤地区地下水超采和荒漠化扩张。[[8]]
　　
　　第四，运用经济手段调控用水配置。有人深刻地意识到，要建立有利于水资源合理配置和科学利用的用水制度和用水机制。要改革现有的用水制度，推行定额用水，建立基本水价和超额用水分级累进加价的水用制度，在基本用水额定基础上，分级加收水费和水资源费。在中下游地区，适当地开征地下水的农业灌溉水资源费。[[9]]
　　
　　综合以上各样思路，唯一共同之点在于建筑于“水”制度之上：要么如何分水，要么如何用水。[10]由此导出的石羊河流域综合治理最终的因而也是“根本的出路在于节水”。[[11]]
　　
　　三、水权利人公共参与机制的贡献
　　
　　所谓“水权利人”是指对水资源享有所有者权益以及其他权益尤其使用权益的法律主体。就水权利人的外在轮廓观察，包括所有者和使用者两大类；前者影射国家，后者对应普通的水权利人，如用水的自然人、法人和其他组织。广义的水权利人涵盖所有者和使用者，狭义的水权利人仅指除国家以外的享有用水权益的自然人、法人和其他组织。除为给予特别的说明，本文单论后者。结合石羊河流域具体的经济社会特征，不难发现本文中的水权利人更多地指向了流域中的农民。多方面经验和历史不止一次地证明，缺乏民众（尤其是农民）的治理注定无力：要么脱离实际，成为政府的一厢情愿，并最终流产；要么遭遇到民众的软性抵抗，人为地恶化当地的治理环境。
　　
　　第一，“水权利人”制度的出现必然激发综合治理的法律品格。水权利人本身源自法学领域，具有浓烈的权利制度色调。协调并满足使用者的用水需求，只有诉求对权利人权利制度的具体设计，以及对水权利人法律救济途径的提供方能得到满足。此种前提下，石羊河流域综合治理必然地被纳入到法治的轨道上来；换言之，综合治理本身必须是依法进行的。“水权利人”制度暗含的法治逻辑对于推动综合治理依法进行无疑起到了更新观念的作用。
　　
　　第二，“水权利人”制度的理念赋予农民权利主体的法律地位。由于传统的、地域的诸多原因，西部地区的农民存在“对政府的依赖心理，缺乏自主意识和独立意识，……，对自己作为经营主体和市场主体应具有的独立自主、开拓创新、自力更生的素质要求缺乏明确的认识。”[[12]]水权利人概念和理念的张扬，一定程度上是该流域范围内农民主体意识、权利意义（其实也是法律意识）的凸现，水权利人制度遵循了权利本位的观念，以人本思想为基石，更多地解说了“民生”的根本意义和法治的内在追求。
　　
　　第三，“水权利人”制度的功能搭建了解决水事纠纷的法律平台。石羊河流域地区争水历史由来已久，已有研究表明，至少在清朝时期，河西走廊的水利纷争时当地主要的社会矛盾之一；以致民间矛盾不断激化，当政者不得不“调用兵力，强行分水”。[[13]]而水权利人制度的出现必然导致出现法律主体权利群与义务群，特别是使用权的具体内容和行使方式，也被法律主体的水权利所含纳。水权利人制度内在的物权价值将会集中地体现出“定纷止争”的功能。
　　
　　第四，“水权利人”制度的内容为水权制度的建设铺设了具体框架。虽不能完全依靠制度解决技术难题，但不容否认的是，合理的制度往往能够改变现状并进而解决所谓的“技术问题”。石羊河流域综合治理意图通过农民水权制度建设，寻求一条破解水作为石羊河流域生存发展制约瓶颈的途径，实现石羊河流域的可持续发展。[[14]]其中水权交易的理论与实践又要求权利主体与权利内容的确定，水权交易的生发和推进也会得益于水权利人制度。[[15]]
　　
　　借助于权利法律制度的翔实论证与科学设计，民众公共参与的制度障碍得以扫除，一方面，进而破除了综合治理只是政府单项思维的弊端，激发并体现了民众的主体意识和主体地位，打通了民间智慧支持综合治理的通道；另一方面，公共参与机制本身具备了起码的框架结构，虽然公共参与具有响亮并且是诱人的制度魅力，但回归社会现实时，可以操作的具体设计总是惹人烦恼，“水权利人”主体制度、行为（权利）制度、责任制度和救济制度提供了公共参与机制顺利实现的框架结构，增强了公共参与机制的实践途径。
　　
　　四、环境民主原则间架结构的具体设计
　　
　　（一）环境民主原则对“民主”理念的摄取
　　
　　环境民主一词隶属复合形态，由“环境”与“民主”组合而成。“环境”的界定对于理解环境民主原则只是其次，而对“民主”的阐释确为理解环境民主原则的关键。一般地讲，“民主”是指一种人民有参与国事或对国事有自由发表意见的权利。[16]但更重要的则是，回归到“民主”一词本来面貌，[17]即“多数人的统治”或“多数人治理的政体”。[[18]]民主的界定的背后，更需要理解的是民主的理念，即一种权利理念、一种平等理念，也是一种制度理念。笔者理解，就理念而言，所谓民主，应当是人们对于与其具有法律上利害关系的事务享有的参与的权利。环境民主原则吸收的也正式这样一种理念：为公共参与提供理论论证、制度支持和实践渠道。
　　
　　（二）环境民主原则的具体表述
　　
　　理念既以先行，对具体表述的谋取也成为了正当。通观学界，存在以下五种表述方式：
　　
　　第一，环境民主原则说，[[19]]意指公众对关系自身利益的自然和社会相互作用的影响。÷
　　
　　第二，公众参与原则说，指在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，全民族都应积极自决地参与环境保护事业。[[20]]
　　
　　第三，依靠群众保护环境原则说，是指环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。[[21]]
　　
　　第四，公民参与原则说，是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。[[22]]
　　
　　第五，环境保护的民主原则，大意是指环境保护既是公民的一项权利，也是公民应尽的义务。应该把环境保护事业建立在更加广泛的民主基础上，把政府、企业的环境管理活动和法律的执行建立在人民群众广泛支持、参与、监督的基础上。[[23]]
　　
　　以上各说就实质内容并无根本分歧，都意图将公众的意志和力量渗入到环境保护事业中去。但笔者认为，具体抽象的表述不应马虎，需要细加斟酌。“群众”一词虽与群众路线相契合，但具有泛政治化的特征，不宜在法学中推广使用；“公众”一词过于宽泛，实践中面临具体操作的障碍，且“公众”虽宣示大众在环境保护中的主体地位，但不符合法律主体明确的一般法理；“公民参与”术语的使用人为地缩减了环保事业参与主体的范围，法人、其他组织（尤其是民间环保组织）不能在该术语中被明确表述出来。“环境保护的民主原则”与“环境民主原则”相比较，后者语言更为凝练，符合人们对“原则”认识的心理规律。
　　
　　（三）环境民主的具体表现形态
　　
　　第一，环境直接民主和环境间接民主。是就参与程度而言的一种分类。前者是指环境立法（决策）或者其他环境保护事务由全体或相关公民按照少数服从多数的原则直接作出决定，后者是指由公民或有关成员选举产生的代表作出决定。前者往往适用于涉及人数较少的环境保护事务，后者适用于涉及人数较多的环境保护事务。
　　
　　第二，环境立法民主、环境执法民主和环境司法（监督）民主。是就参与环节而言的一种分类。分别在立法、执法和司法（监督）的环节中适用民主原则。
　　
　　第三，环境政治民主、环境经济民主、环境社会民主和环境文化民主。是就参与领域而言的一种分类。环境政治民主主要适用于环境管理和环境决策领域；环境经济民主是指在经济市场领域的运行规则，体现为环境元素在市场上的自由流通性；环境社会民主一般是指费政治性环境社会事务中的原则，如对企业内部工人的兼具劳动法和环境法色彩的保护；环境文化民主是指应当允许对环境伦理、环境人文进行自由探讨，更新现有伦理价值观念。
　　
　　（三）环境民主原则的实现渠道
　　
　　结合石羊河流域综合治理水权利人制度的逻辑分析，意图最为有效地实现环境民主原则，必须依赖于对相关法律主体权利（群）制度的设计，无论是知情权、监督权、求偿权还是其他的权利，借助于立法、执法、司法（监督）的各个环节空间，广泛地允许并主动吸纳相关法律主体的参与，才能稳定、高效地实现环境民主原则。

 【作者简介】
尹彦芳，女，兰州大学法学院助理研究员，主要从事民商法学研究；迟方旭，男，兰州大学法学院助教，主要从事民商法学研究。
 
【注释】

[1] 恐怕这其中掺杂了太多的误解。石羊河流域的治理问题，远远超越了它的地位疆域，而早已演变成为全国性的整体性问题。如石羊河尾闾地区的民勤县实际地成为我国沙尘暴的三大策源地之一，西北、北方乃至日本等国的沙尘暴，直接地或简介地、或强或弱地，与石羊河有着密切的关联。
[2] 国外科学家亦有此类察觉。2005年3月15日，美国科学院、瑞士科学院院士许靖华先生受国土资源部环境司之邀做地表水和地下水联合调蓄讲座，并听取了甘肃省地质调查院关于石羊河流域水资源开发利用及其环境问题汇报。许先生对石羊河问题十分感兴趣并大胆预测：若不治理，民气绿洲15－20年内将变成第二个罗布泊。
[3] 黄茂军.民勤县会消失吗?[J].中国西部.2004(4):55.
[4] 其实，最早的一次批示是在他在担任国务院副总理期间作出的。
[5] 本文提及的研究现状特指人文社会科学领域中的成果；至于自然科学提出作出的贡献，囿于本文的写作目的以及范围，并没有一起列出。
[6] 许文海.甘肃石羊河流域综合治理措施探讨[J].中国水利.2003(3):53.
[7] 魏金平,王建宏.遏制石羊河下游生态恶化的对策研究[J].中国农业资源与区划.2006(2):28.
[8] 康尔泗等.甘肃河西地区内陆河流域荒漠化的水资源问题[J].冰川动土.2004(12):663.
[9] 刘韶斌,刘进琪.民勤绿洲衰变成因及保护对策[J].甘肃农业大学学报.2006(10).108.
[10] 西部干旱地区的一位农村的村干部曾经告诉笔者：“在西部，水权就是政权”。
[11] 陆浩.根本的出路子阿于节水-关于石羊河流域综合治理的思考[J].资源环境与发展.2007(1):1.
[12] 王文学,李功国.中国西部开发与法律制度建设[M].兰州:兰州大学出版社,2000.195.
[13] 王培华.清代河西走廊的水资源分配制度-黑河、石羊河流域水利制度的个案考察[J].北京师范大学学报(社科版).2004(3):91-92.
[14] 王蓉.甘肃省石羊河流域农民水权制度建设实证研究.研究.2006(12).2.
[15] 张新民,胡想全.石羊河流域实施水权制度的思考[J].甘肃水利水电技术.2003(1):15.
[16] 一般意义上的民主大抵如此；笔者参照的是《现代汉语词典》（2002年增补本）对“民主”词条的解释。
[17] 笔者确实缺乏对“民主”概念给予清晰解说的学术能力；但即使对“民主”的丰富内涵和历史上存在过的各种学说花费巨大的篇幅予以详尽的说明，至少，对于本文而言，并无真实的实际意义。
[18]沈宗灵.法理学(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2003.190.
[19] 蔡守秋.环境资源法教程[M].北京:高等教育出版社,2004.124.
[20] 吕忠梅.环境法[M].北京:法律出版社,1997.63.
[21] 周珂.环境法[M].北京:中国人民大学出版社,2000.37.
[22] 汪劲.环境法[M].北京:人民法院出版社,2003.41.
[23] 金瑞林.环境法概论[M].北京:当代世界出版社,2000.41.