政府管制与经济法

发布日期：2003-12-02 文章来源：互联网

　　“国家决不是外部强加于社会的一种力量……国家是社会发展到一定发展阶段上的产物” . [1]“对立的社会组织形式-国家与市场-交织在一起贯穿着数百年来的历史，它们的相互作用日益增强”。[2]国家在现代社会中更为活跃，“国家要提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施；最后，为了保证社会公平、保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预”[3]

　　管制行为是国家干预经济的重要手段。近年来，政府管制的理论经由芝加哥大学法律经济学派（Law and Economics）的倡导正广为世人接受；同时经济社会合作组织（OECD）努力推广政府管制在各国实际层面的运作与改革。

　　将国家引入经济运行之中，主张国家主动自觉地管理和协调经济的运行，是经济法对传统法律的突破；经济法是调整国家管理和协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称。[4]概而言之，经济法是规范国家干预经济行为的法。政府管制是国家干预经济的行为之一，政府管制的研究应该是经济法的重要领域。

　　但是，由于对计划时代无所不及的管制的恐惧，以及近年自由主义思潮在学术理论与经济运行层面的昌盛，我国经济学界对“政府管制”的认识多局限于强调解除管制层面，忽视有效政府管制的积极建设；法学界更只是强调市民社会的建构，对政府于经济的管制行为多有回避或是不及。如此，失去理论研究与法律制度的支持，国家对经济的管制更难以适应市场经济的要求，而没有良好管制的保障，初步确立的市场经济存在大量的失序现象，例如商品市场上的假劣产品，金融市场上的欺诈，公用事业的垄断暴利等等。可以说，“市场的混乱与冲突既是政府管制过剩，又是政府管制不足的结果”。[5]因此，如何科学认识政府管制，改进政府管制，是学界的急迫任务。

　　本文旨在将政府管制行为纳入经济法现有的结构体系之中，在这样的分析框架基础上，探讨政府管制行为的界定、政府管制理念的变革、政府管制手段的具体运用、政府管制机构的建立等问题；与此同时，通过将政府管制行为引入经济法的现有体系之中，从而丰富关于经济法的行为理论、价值理念、体系建设等基础理论问题的探索。

　　文章的结论是，在市场经济时期，应该彻底清除计划时代僵死管制的残余，并创建“有效”的管制体系弥补由此留下的政府的权力真空，这一新的体系的建设，正是经济法的重要使命。政府管制行为与民法的“民事法律行为”、行政法的“行政行为”有着清晰的界限，同时与经济法内部行为体系的政府宏观调控行为、控制垄断与不正当竞争行为、政府直接投资经营行为有不同的区别，政府管制行为构成经济法调整的政府干预行为的四大内容之一；政府管制的最新理念认为应通过有效的管制，形成政府干预机制与市场机制的良性互动，而非片面的贬低政府管制或者一味强调解除政府管制，因此确立有效的政府管制与干预机制，建立“有效政府”是经济法的目标追求；政府管制的手段主要由市场进入管制、价格管制、技术性管制、产品安全管制与信息管制，设定与规范上述手段的运用是经济法的主要内容，管制的运用应符合经济效益最大化原则，同时根据不同时期、不同产业的具体要求而有所不同；政府管制行为有效作用的发挥在于建设有效的管制机构，防范“政府失灵”，为此科学的架设政府管制机构，规范政府的管制与干预行为是经济法的重要任务。

　　一、政府管制行为的概念分析—一国家干预经济的行为之一

　　1、行为概念分析的必要

　　法律的重要作用，就是通过对人类行为的规范，实现对权利配置和利益配置的调整。社会关系不过是人与人之间的交互行为，法律的调整对象实质上是行为，“法是人的行为的一种秩序（order）”[6]

　　因此，对各类社会行为进行抽象分析，由此确立法律建构的基点，是法律思考的逻辑。例如，“民事法律行为”是民法的核心概念，是私法自治的工具：“行政行为”则是行政法立足的重心。

　　经济法调整的对象是国家干预经济的行为。国家干预经济行为可以区分为国家直接投资经营行为、宏观调控行为、控制垄断与不正当竞争行为、管制行为。

　　2、政府管制行为的概念

　　政府管制（regulaition）[7]，通俗而言，即政府机关对具有社会意义的各种行为进行持续与集中的控制。[8]实现人民的经济与社会福祉是现代政府的目标。政府管制是政府实现上述目标的一项重要措施。“管制是现代政府力量的源泉，是将抽象的政府政策与日复一日的经济活动、公众生活沟通连接的重要法律途径。在高度发展的当代‘行政国家’中，政府的效率关键依赖于一个有效制定、执行、调整与终止管制行为的体系。管制作为政府进行统治的手段，必将被广泛的运用以满足各种合法的社会与经济需求”。[9]

　　关于管制的精确概念，1997年《OECD组织管制改革报告》（The OECD Report on Regulatory Reform）曾指出，对于“管制”，没有一个能够被各个成员国的管制体系所接受的概念。在OECD的文件中，“管制”指一系列设定企业与市民准则的政府措施。管制措施包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规章与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则。[10]

　　在Boudewijn Bouckaert 和Gerrit De Geest主编的《法律经济学大百科全书》认为“管制是实现社会经济政策目标的法律措施。法律措施的特征在于，个人或者组织在政府制裁惩罚的威慑下被迫遵守限定的行为准则。例如，公司被要求执行特定的价格，供应特定的商品，不得进入特定的市场，在生产程序中应用特定的技术，支付法定的最低工资；否则可能被处以下制裁：罚款、没收违法所得、特定行为的执行令、不得进行相关行为的禁令、关闭。”[11]

　　《新帕尔格雷夫法律经济辞典》认为“管制”指“政府机构对私人商业活动施加各种经济控制措施。控制措施旨在控制企业的行业准入与退出，控制企业对消费者的商品与服务定价”。[12]

　　美国当代著名管制经济学家史普博将政府管制定义为“行政机构为直接或通过改变消费者和厂商供求决策而间接干预市场分配机制所颁布的法规或采取的特定行动”。[13]

　　综上所述，政府管制行为，可以概括为政府对市场主体（主要是企业和消费者）的直接规制行为。

　　3、政府管制行为的类型

　　政府管制分为经济性管制（Economic regulation）与社会性管制（Social regulation）。[14]

　　经济性管制包括结构管制（structural regulation）与行为管制（conduct regulation）两种类型。结构管制指对市场结构的管制，例如，市场进入与退出的限制，禁止未具有相应资历条件的个人提供专业服务等。行为管制指对市场行为的管制，例如，价格控制，广告的限制规定，最低数量要求标准等。经济性管制主要应用于自然垄断行业或者竞争不足、竞争过度的行业。

　　社会性管制包括对环境、劳动条件（职业卫生与安全）、消费者权益保护以及就业（机会平等）等领域的管制。主要的管制措施包括：对环境有害物质的收费管制，工厂与车间的安全管制、产品包装或标签上的信息披露要求、禁止提供特定商品或服务的规定、禁止录用人才时的肤色、宗教、性别或国籍歧视。

　　经济性管制与社会性管制的区别在于：经济性管制直接影响市场主体的经济决策；社会性管制则旨在保护诸如健康、安全、环境等公众利益及社会的安定。一般意义上的政府管制，侧重于指经济性管制。

　　4、政府管制行为在经济法行为结构体系中的地位

　　第一、政府管制行为是经济法对外区分于民法、行政法的重要基石

　　民法立足于民事法律行为，通过对民事法律行为的规范保护，民法实现意思自治，建构市民社会。政府的管制行为与民事法律行为有着本质区别，政府管制行为的存在乃是对当事人决策自由的限制，政府的管制意在由国家对市民社会进行补充、干预或者取代。

　　政府的管制行为与行政行为有一定的联系，二者都有国家政府机关以公权载体身份的参与。但政府管制行为的范围集中于市场经济的运行，其相对人主要为市场的厂商与消费者，政府管制的目标旨在提高经济效率，减少商业活动进行的成本。因此将政府管制行为纳入经济法的结构体系，可以突显政府管制行为与一般行政行为的区别，从而有利整体规范国家对市场经济的干预。

　　第二、政府管制行为是国家干预经济行为的组成部分

　　国家干预经济行为可以区分为国家直接投资经营行为、宏观调控行为、控制垄断与不正当竞争行为、管制行为。政府管制与其他国家干预经济行为的区别在于：国家直接投资经营行为是指国家以所有者身份进行投资经营；宏观调控行为主要指政府制定计划预算、财政税收、产业政策；控制垄断与不正当竞争行为主要指控制滥用市场支配地位、控制企业合并、控制垄断协议、制止不正当竞争行为；政府管制行为则主要有市场进入管制行为、价格管制以及保护相关特定利益主体（消费者、劳动者）的管制，例如产品安全管制和信息管制。

　　二、政府管制理念的变革与发展-“有限政府”到“有效政府”

　　近20年来，发达国家的政府管制经历了重大调整，其理念也经历了深刻的变化。根据OECD组织的分析，从20世纪80年代到90年代初期，OECD组织国家的管制规章与命令逐步增加，与此同时，各国的管制经历了从“解除管制”（ Deregulation）、“改革管制”（ Regulatory reform）到“管理管制”（ Regulatory management）三个阶段：[15]

　　“解除管制”阶段开始于20世纪80年代早期，当时多数OECD组织国家为了回应社会各界，特别是小企业，对过多管制与行政负担的不满情绪，开始着手从内部进行改革，废除各种妨碍市场自由的法律限制与规章限制。与此同时，国际上在金融、电信、交通等产业领域争先进行并持续至今的解除管制浪潮也波及OECD组织各国。在欧洲，共同市场的建立则要求消除货物、服务、人力自由流动的法律障碍。所有这些方面行动的共同主题都是-“解除管制”。

　　但是，“解除管制”作为一项政府基本策略，尽管在部分产业中获得成功，却总体上却是失败的：　首先，“解除管制” 策略只是对过去产生问题的回应，而没有着眼未来；其次，“解除管制” 策略只关注审视管制所造成的后果，而不关注如何进行管制等更广阔的系统问题；再次，“解除管制” 策略遇到极强的政治阻力。

　　因此，政府部门中的管制者，开始不寄望于单纯取消减少管制的数量，而是侧重于提高管制的质量，这便是“改革管制”阶段。“改革管制”阶段的原理是，如果更多的管制不可避免，则管制应该是更好的管制，加拿大称为“更为灵敏的管制”（ regulating smarter）。对此，1995年欧盟主席将第一阶段的“解除管制”与第二阶段的“改革管制”所追求的目标分别概括为“更少的管制，但更好的管制”（ less action， but better action）。总之，第二阶段“改革管制”的努力不是追求解除减少管制，而是寻求如何进行更加有效率、更加有弹性、更加有成效的管制，同时探索更好的非管制手段（non regulatory policy instruments）。第二阶段“改革管制”的标志是1995年OECD会议通过了《提高政府管制质量的建议书》（Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation），这是政府管制质量的第一个国际标准。该建议书强调高质量的管制对政府效率、经济运行至关重要，并敦促成员国提高其各级政府机关管制的质量与透明度。

　　尽管第二阶段的“改革管制”更着眼未来而且关注如何进行管制，但这一阶段的注意力集中于管制工具（regulatory instruments）的应用，而忽视了一些更为急迫的问题，例如：多项管制措施的总体成本，管制规则的复杂性、可靠性与协调性，立法的明确性、整体性、可稽查性与开放性，以及对私法领域的介入等问题。这些问题的产生缘自作为一个整体的管制体系（regulatory system）的运作与发展，而非来自单项的孤立的管制规则。事实上，各国政府均已重视有效控制管制体系对经济、民主、法律将产生的广泛影响。1986年，英国政府提出警告，“许多管制措施显得无足轻重，但是它们的整体效果却会使商业活动不堪重负”。[16]在德国，负责立法简化的官员指出，“我们自由、民主社会的概念与过多的管制、繁冗的规章以及臃肿的官僚机构格格不入”。[17]法国的Conseil d‘Etat则称，“过渡的管制将使社会公众分为两类，一类公众可以支付昂贵的专家咨询费用，从而知晓如何利用法律的微妙；另一类公众则无望地迷失于法律的迷宫，根本无能求助法律” .[18]在挪威，负责法律体系改进的委员会认为，管制体系是连接政府与公众的信息机制，因此，“法规的清晰、一致与易懂是最重要的要求”。[19]

　　上述问题成为管制演变的第三阶段“管理管制”关注的重点。在第三阶段，各国对管制进行改革在时间上更放眼长远，在范围上更为广阔复杂，而且更加关注于制度设立与运行等系统性问题。在一些国家，有如20世纪初期政府引进其他基本管理职能，例如，设立现代预算部门，现在对管制进行管理已经成为政府基本管理职能的另一项组成部分，这是合乎逻辑的演变。“管理管制”旨在拓展对政府行为进行审视的角度，协调各项彼此联系的问题，提高政府行政对政治动向的反应能力。在这样的高度上，“管理管制”是政府如何对社会经济事务进行有效率及有成效的干预的一项持续探索。“管理管制”的焦点不在于进行更好的管制，而在于更好的解决问题，所以，管制制度（Regulatory institutions）将演变为一种“能够解决问题”的制度（problem solving institutions），管制是众多富有创造力的手段之一。

　　综上，根据OECD组织的分析，从“解除管制”阶段一味的废除管制，到“改革管制”阶段强调更好的管制，再到“管理管制”阶段提出“管制体系”的概念，将管制作为政府应长久关注的系统问题，注重政府管制体系与其他机制的配合，体现了从“有限政府”到“有效政府”理念的变化。对此，OECD组织管制改革项目主任Scott Jacobs曾评论说，“单纯的解除管制或者市场自由化并非是实现以市场为导向的经济的可持续发展的充分要件，也远远不足以将社会财富最大化，甚至反而将加重成本。自由放任主义的”解除管制“往往是一个危险的美丽神话，它将由于疏于管制存在的漏洞，误导市场，使市场残缺，并最终伤害消费者利益。我们应该超越在‘解除管制’运动背后的‘有限政府’ 的理念，而在政府与市场之间寻求更为积极的互动合作关系。”[20]

　　所以，OECD组织各国管制的变迁说明了，尽管当前各国经济面临全球化、市场化、自由化的趋势，但在这样的背景下，并非意味着信守传统的所谓“有限政府”、“小政府”理念，因为恐惧政府可能的“失灵”（Government failure）而轻视甚至舍弃政府管制。相反，应该更多关注如何建立有效的管制体系，将重点置于政府管制行为的“质”而非“量”；并且认识到政府、市场、市民社会的良性互动是实现资源优化配置的关键，政府与市场的关系并非此消彼长的零和博弈，市场机制的扩张无需以政府的退缩为代价。[21]

　　如此，实现“有限政府”到“有效政府”的理念飞跃应该是当代经济法的理念基础。民法追求的目标是自主的“市民社会”，传统的民法观念认为，“市民社会”必然要求“有限政府”，但事实证明，这样的理解是错误的。在“市民社会”的基础上“有效政府”的存在必不可少，“有效政府”的建构正是经济法的追求。

　　三、政府管制手段的具体运用

　　设定规范政府管制手段与规范政府管制手段的具体运用，应成为经济法体系建设的一大内容。

　　1、政府管制手段的主要类型

　　政府管制手段主要包括市场进入管制、价格管制、技术性管制、产品质量安全管制与信息管制。

　　市场进入管制（Market Entry Regulation），一般指经营许可证制度（Licensing），即要求进入市场的个人与实体必须符合政府规定的标准。中世纪西方国家的私人行会制度，被视为现代市场进入管制制度的雏形。起初私人行会的市场准入规则是自发协议，但在1410年，英国的法院基于保护普通公众维系个人生计的权利对私人行会制定的市场准入规则进行质疑，于是，私人行会转向寻求成文法的保护，并从而形成现代意义的政府制定的市场进入管制规则。[22]

　　价格管制（Price Regulation），指市场价格不是由经营者自主制定、通过市场竞争形成，而是由政府直接确定或指导制定。价格管制最初源自对公用事业的管制，1820年美国纽约开始使用煤气时，政府与煤气提供厂商签订特许经营权合同，根据合同厂商被赋予唯一提供服务的垄断权利，但同时受到价格限制，这样的合同逐渐被其他城市所采用。[23]价格管制除了在公用事业适用，还运用于资源稀少的商品以及重要的公益性服务价格等领域。另外，金融市场的利率管制以及证券市场的交易佣金管制实际也是一种重要的价格管制。

　　技术性管制（Technical regulation），指一系列专业的行业性标准，旨在实现保护隐私、安全、环境等目标。例如，银行业的资本充足率、资产负债率、流动性比率等指标要求，即是技术性管制。技术性管制广泛的运用于各个行业，但因为各个行业不同而具体有所不同。

　　产品质量安全管制（Product Safety Regulation），指为减少产品事故的发生，保护消费者权益，政府对市场上产品质量的直接规制与要求。产品质量安全管制的出现，是因为仅靠侵权法有关产品责任制度，并不能有效解决市场在产品质量方面的“失灵问题”；通过公法管制与私法相结合的体制比单纯的侵权法体系或质量安全管制体系能更有效解决问题。[24]

　　信息管制（Information Regulation），指为解决市场上信息不对称问题，保护消费者利益，对市场上商品、服务提供者关广告行为、陈述行为的管制。最通俗的例子，例如政府要求香烟上必须有吸烟危害健康的警告提示。而证券行业的信息披露制度即是典型的信息管制，上市公司必须按照规定的时间、标准、格式披露相关信息。

　　2、规范政府管制手段运用的原则

　　第一、政府管制手段应符合效益最大化，提高经济效率。

　　许多国家日益认识到不同管制手段有不同的长处与短处，从而日益重视系统的审查管制手段对经济的影响，[25]其中常用的基本方法即是“管制效果分析法”，对管制进行收益-成本分析，剔除加重经济活动成本的管制。我国现阶段的电信、电力、铁路、航空等行业进行的体制、收费改革，实际就是对管制手段的变革与改进，以求提高经济效率。例如，民航总局最初实行机票价格“禁折”的价格管制，但由于管制违背经济需求，最终不得不被有限制的允许折扣的灵活管制取代。

　　为保证管制符合效益最大化，提高经济效率， OECD组织建议应该建立确保有效率、有成效地实现管制目标的管制审查机制：[26]（1）根据良好管制原则，从被管制者的角度，而非管制者的角度，审查各类监管措施；（2）通过指标比较，审查那些进行变革就能产生更多效益的管制措施，特别是那些限制竞争、贸易，影响中小企业经营的管制措施；（3）审查范围包括拟定的新管制，以及已经生效执行的管制；（4）在管制措施的运用、审查与改革中运用“管制效果分析法”（ regulatory impact analysis）；（5）通过各种措施及时更新管制措施。

　　可见，如何在实体内容与运作程序方面保证政府管制手段发挥效益最大化，提高经济效率原则是经济法规范政府管制的重要内容。

　　第二，政府管制手段根据不同时期实际需要，及时变革。

　　以金融市场的价格管制为例。目前我国《商业银行法》第31条与第38条，规定了我国金融市场的价格管制（利率管制）措施，即商业银行应当按照中国人民银行的规定的存款利率、贷款利率的上下限，确定存款利率、贷款利率。同时，我国证券业协会对券商的佣金要求统一的标准。如果借鉴美国、香港等发达地区的经验，上述管制应该根据现实生活的需要，及时进行更改。

　　美国1929年一1933年大箫条之后，为限制银行间的存款利率竞争，维护银行体系的安全，防止资金流动偏向，美联储1933年制定Q条例，规定成员银行对于活期存款不得公开支付利息，对于储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度；两年后，1935年银行法赋予联邦存款保险公司同样的权利范围，利率管制范围从联储成员银行延伸到非联储成员投保银行；1966年的“临时利率控制法案”又将利率管制范围扩大至储蓄、贷款协会、互助储蓄银行以及未参加联邦存款保险的银行。但随着金融市场环境的变化，以及为了富有进取心、善于经营管理的银行向存款者提供比其他银行更有吸引力的利率来扩展经营规模， 198O年美国国会通过《解除存款机构管制与货币管理法案》，规定到1986年3月31日前，分阶段取消Q项条例对于存款机构持有的定期和储蓄存款的利率限制。

　　香港银行公会曾制定《利率及存款收费规则》（Rules on Interest Rates and Deposit Charges，或 IRRs，简称为《利率规则》），规定的某些存款的利率上限，以防止银行间为揽存而形成过度竞争。但为促进市场开放，加强银行业内的竞争，香港金融管理局1999年7月撤消了七日以下定期存款利率的上限，以及对有关存款赠品的限制；到今年七月管制港币储蓄及往来帐户的《利率规则》将被撤消，各类存款的利率也将由市场的竞争决定。

　　在证券市场上，为防止过度竞争，美国70年代以前，美国纽约证券交易所的会员规则根据立法要求会员统一佣金比例。作为一种价格卡特尔协议，这曾导致反垄断诉讼（Gordon v. New York Stock Exchange， 422 US 659 （1975）），虽然当时诉讼的结果并没有推翻统一的佣金比例制。但1975年国会修订了证券交易法中要求实行固定佣金比例的条款，1975年5月1日证监会正式废止固定佣金比例要求。随后，美国证券市场的佣金大幅度下降；而且这样的做法很快被英国及其它国家效仿。

　　总之，金融市场的价格管制以及其他管制手段均应该根据现实的实际需要，不断进行调整，而非固守不变。

　　第三、根据不同行业特点，采取不同管制手段。

　　政府管制并非万能，如果市场能够有效解决自身存在的缺陷问题，则应该发挥市场机制的作用。在市场经济条件下，政府管制机制发挥关键作用的行业主要是（1）具有自然垄断倾向的公益事业，例如能源与电信业；以及（2）需要政府审慎监管的重要行业，例如金融业。[27]其他行业则主要依靠市场机制。

　　各个行业运用的管制手段亦有所区别。例如，普通产品市场一般放开进入管制与价格管制，只进行技术管制、产品安全管制与信息管制。但是，对于容易发生自然垄断的行业，则应加强进入管制与价格管制。自然垄断行业由于规模经济和范围经济的原因，天生适宜独家经营，独家经营的成本比多家生产的成本低，这对社会也更有利。因此，在这竞争难于存在的领域需要政府进行管制，通过进入管制，限制其他经营主体的进入，避免不必要的竞争；同时通过价格管制，防止自然垄断者滥用市场力量，侵犯消费者利益。但由于技术的进步，原本不存在竞争的自然垄断领域也可能产生进行竞争的可能性，这就需要放松管制，促进竞争的开展。例如，我国的电信业伴随着通讯技术革命，具备了放松进入管制，开展竞争的条件，目前国内电信市场共有中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国卫星通信等7家电信运营商，初步形成电信市场分层竞争格局。

　　四、有效的政府管制机构-一起部门之争的思考

　　政府管制机构不是万能的，相反它面临“寻租”的诱惑，“被俘虏”的可能，“信息不全”的制约，因此通过科学的机构权力配置、程序设计，规范保障政府管制行为，防止“政府失灵”，是经济法的重要任务。“市场机制的缺陷和有时失灵为政府干预留下了作用的空间，其存在和发生作用的价值需要经济法加以确认。而政府干预的缺陷和有时失灵也不容忽视，它需要经济法予以纠正、限制乃至禁止。这样，就产生了我们认识经济法本质的基础” .[28]

　　管制机构要有效发挥作用，需要能够明确管制机构职责权限，保障其执法手段能力，规范其工作程序，并且确保管制机构与其他政府部门有效协调。管制机构与其他政府部门的协调关系中，主要涉及管制机构与竞争主管机构，业务交叉的管制机构之间关系的协调。

　　近年来各国电信、电力、天然气、自来水、交通、金融业、专业服务、农业等领域的管制虽有所区别，但均致力于放松对市场进入、价格、一般商业行为的管制，以扩大市场机制配置资源的范围，提高经济效率。在这样的背景下，因为竞争机制的复活，上述行业日益受到竞争主管机构的关注。[29]由此，如何协调管制机构与竞争主管机构的关系尤其成为突出问题。在我国，以保险市场为例，随着保险业的市场化，出现了激烈的竞争，为了制止不正当与限制竞争行为，工商局介入保险市场，由此引发与现有的保险业管制机构的争执：

　　2001年4月工商行政管理局升格为工商行政管理总局，在国务院召开全国整顿和规范市场经济秩序工作会议後，国家工商总局开展专项执法，依法对电力、保险、铁路、邮政等垄断性行业进行整治。据此，北京市工商局决定于2001年4月至9月对保险行业的不正当竞争行为进行一次专项整顿，检查重点为：1、保险企业借助他人优势或有关部门联合实施强制保险的不正当竞争行为；2、保险企业滥用其优势地位限制竞争的不正当竞争行为；3、保险企业通过商业贿赂推销保险的不正当竞争行为；4、其他不正当竞争行为。

　　工商局对保险行业的整顿引起广泛争论。赞成工商局对保险业进行检查的意见认为，《反不正当竞争法》在第3条中明确规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。对此，国家工商局在《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为管辖权问题的答复》中进一步明确：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和保险代理人、保险经纪人直接或变相强制他人订立保险合同，收取保险费的行为，构成不正当竞争，根据《反不正当竞争法》及有关法律的规定，工商行政管理机关对该行为有权进行调查处理”。

　　但反对工商局做法的意见认为，依据《中华人民共和国保险法》第8条及《保险公司管理规定》第2条的规定，中国保监会是对我国商业保险进行全方位监督管理的主管行政机关。1998年国务院颁布《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》，进一步明确规定，中国保险监督管理委员会是全国商业保险的主管部门，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场，并将“依法查处保险企业违法违规行为”列入保险监管机关的主要任务。依据上述法律、法规和国务院的授权，由保监会来履行商业保险的监管是我国保险监管制度的基本原则，工商局无权监管保险市场。

　　工商局作为竞争主管机构，在我国履行制止不正当行为以及执行反垄断的职责。保监会作为保险业的管制机构，负责保险业的进入管制、价格管制以及技术性管制。根据OECD组织的分析，“竞争主管机构比行业管制机构更能胜任履行反限制竞争行为，审查企业兼并，因此应该将执行竞争法的权力排它的赋予竞争主管机构”：“ 尽管将执行竞争法的职责与行业管制的职责赋予不同机构会导致某些协调问题，但这样将确保竞争政策与管制政策均能被对政策的含义与运用有深刻了解与体会的机构所执行”。[30]可见，工商局作为竞争主管机构应该干预保险市场的不正当与限制竞争行为，但由于立法的疏漏，对保险行业管制机构与竞争主管机构的权限没有明确界定导致了上述问题的发生。

　　工商局与保监会之争并非一个孤立的案例，我国的部门之争，在实行市场经济之后，尤为严重，其他典型的例子有信息产业部与广电总局在有线电视网络问题上的争执，以及邮政总局与外经贸部在邮政速递业务方面的分歧。部门之争实则反应了行业管制者并非以公众利益为目标，而通常是为被管制的行业或行业的利益服务，并易受特殊利益集团的左右。

　　因此，保证管制机构与其他有关机构相互协调，以防范增加管制成本、相互推卸责任等“政府失灵”现象，从而建立有效的政府管制机制的出现是经济法的一个重要任务。

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