浅论高校处分学生行为的司法审查（上）

摘 要：司法实践中对高校处分学生行为的处置不一，原因在于立法上缺乏 对高校处分学生行为性质的明确界定。高校处分权的性质及学生受教育权的保障决定了司法 审查高校处分学生行为具有正当理由，但是司法审查也应当尊重高校自治权，在程度上有所 限制。

关键词：处分；受教育权；自主管理权；司法审查
　　
　　Abstract: The judicial handlings of colleges and universities’ punishing their students d iffer from each other due to the lack of a clear legislative definition of the n ature of punishment. The nature of the right to punish students and the students ’ rights to education determine the rightful act of judicial review of the puni shment. However, the review should not be overdone and independent administratio n in colleges and universities must be respected.
　　Key words: punishment; rights to education; independent administration; judicial review
　
　　近年来，在我国因高校学生不服学校处分行为而引发的诉讼案件时有发生。 司法实践中，此类案件有的被列为行政案件，有的被列为民事案件，有的则被法院以“不属 于受理范围”为由驳回起诉。同类法律纠纷的不同处置结果，反映了司法实务界对于高校处 分学生行为性质认识的差异，也在一定程度上凸现了立法上的缺失，从根本上折射出高校自 治权与学生受教育权、司法审查权等之间的矛盾冲突与价值取舍。在此，笔者试就高校处分 学生行为的司法审查问题略陈管见。
　　
　　一、高校处分学生行为的性质界定
　　
　　高校处分学生行为的依据是高校处分权，因此，界定高校处分学生行为的性质必须基于对高 校处分权性质的认识。但是，究竟什么是高校处分权，目前尚无法定概念，学界也没有取得 一致认同的观点。高校处分权的法律依据可见于《中华人民共和国教育法》(以下简称《教 育 法》)及教育部《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)的相关规定，《教育法 》 第28条第4项规定：“学校及其他教育机构有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处 分”，其表述为“处分”，但没有明确处分的具体种类；《规定》第52条规定：“对有违法 、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”，其解释为“纪律处分” ，并在第53条就纪律处分的种类作了明确规定，包括警告、严重警告、记过、留校察看及开 除学籍5种。上述法律及规章只是笼统规定了高校处分权，对于其概念和性质并未作明确界 定。法律规定的笼统与模糊造成理论上的认识不一，如有学者认为，高校处分权是高校对学 生的纪律处分权，并且认为，“高校对前四种处分的执行，是对学生的有效管理和教育所采 取的内部行政行为，不涉及学生身份的改变。而争议最多的莫过于高校对学生开除学籍处分 的执行，因为开除学籍的处分已造成了对学生身份的改变， 改变了原有的受教育者和高校 之间的‘在学法律关系’，使受教育者丧失学籍，理应是一种具体行政行为”［1］。也有学者主张将高校处分权的性质界定为高校行政处罚权，认为“《规定》中虽将处分定 性为‘纪律处分’，但其处分的六种方式已具有行政处罚的性质。因此，有理由也有必要在 立法上将性质模糊的处分权确定为行政处罚权”［2］。法律规定的笼统与模糊还造 成司法实践中的操作困难，以至出现具体个案的不同定性情形，其结果是在实质上影响法制 的统一与法律的权威。
　　笔者认为，界定高校处分权不能拘泥于法律条文的字面，不能从狭义上理解，应结合其设定 目的，从实质上讨论。高校处分权是高校管理权的重要内容，而高校管理权是高等学校依据 国家法律、法规及规章的规定，为实现其办学宗旨，自主管理学校内部事务，开展教学、科 学研究和社会服务等活动的权利。我国《教育法》第28条第1～5项规定，学校有权“按照章 程自主管理，组织实施教育教学活动，招收学生和其他受教育者，对受教育者实施学籍管理 ，实施奖励或者处分，对受教育者颁发相应的学业证书”。《中华人民共和国高等教育法》 也明确了高等学校的学历证书或者其他学业证书、学位证书的授予权，并且在第11条规定： “高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。可见，高校管理权应当包含两 个层面的意义，一是法律授予的教育行政权，二是法律认可的自主管理权，它不仅体现了国 家权力对于高等教育的介入和教育功能的导向，也体现了国家对高校自主管理权的尊重，是 高等学校正常运行并实现其教育目的的需要。而高校处分权既是高校教育行政权的重要内容 ，又是高校自主权的必要成分，可是，由于在这种权力运行下建立起来的高校与学生之间的 关系是一种不平等的法律关系，因此，从根本上说，高校处分权应属于行政权范畴，是高校 根据法定事由和法定程序为维护教育秩序实现教育目的而对违法或违规的受教育者实施强制 性措施的权力。
　　基于高校处分权的行政权性质之基础，高校据此对学生所做的各种处分应当被视为行政 行为，它不限于教育立法以“处分”字样表明的处分种类，那么，具体而言，该行政行为究 竟是内部纪律处分还是行政处罚呢？笔者认为，高校处分学生行为不是通常意义上的“内部 行政行为”，不能定性为内部纪律处分。理论上所称的“内部行政行为”，是行政主体在内 部行政活动中对行政组织内部及其工作人员作出的行政行为［3］。《中华人民共和 国行政诉讼法》第12条第4项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政机关 对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人 民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4条对此解释，“行政诉讼法第12条第3项规定的 ‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员 权利义务的决定”。上述规定表明，在我国，内部行政行为作为“行政机关对行政机关工作 人员的奖惩、任免等决定”，是行政诉讼的排除范围。且不说将内部行政行为完全排除在行 政诉讼受案范围是否合理，仅就高校与学生之间的关系而言，显然不同于行政机关与其工作 人员的关系，其涉及的“处分”意义不同。因此，界定高校处分行为，不能接受“内部行政 行为”的概念，否则难免出现某些法院不予受理学生与高校因处分行为而发生的纠纷的情况 。既非内部行政行为，高校处分学生行为在性质上更类似于行政处罚，至于是否直接称谓“ 行政处罚”尚可商榷。
界定高校处分行为的性质对于研究其实施形式和程序以及给予遭受处分的受教育者以适当的 救济途径都具有重要意义。不过，要解决理论上及实践中的认识不一和操作困难问题，需要 立法上作出明确规定，厘定高校处分行为的性质，以适用适当的法律规制。